浅析检察建议公开宣告管理机制

杨峰

[摘 要] 近年来，全国各地部分检察机关结合自身工作实际，积极探索开展检察建议公开宣告工作，形成了不同的公开宣告模式，搭建了合理的检察建议公开宣告管理机制，取得了不错的检察监督效果。结合当前检察工作面临的错综复杂的形势，根据全国各地检察机关检察建议公开宣告工作开展情况，本文以此进行探析。

[关键词] 绩效考核 检察院管理工作 检察建议公开宣告

中图分类号：D926.3 文献标志码：A

最高检于2009年11月13日制订印发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对规范检察建议工作，实行规范化的检察建议工作管理提供了指示性文件。如何强化法律监督，发挥检察建议的监督作用对当前检察机关具有重要作用。一直以来，检察建议由于自身属性属于建议性质，导致其建议内容的落实大打折扣，影响到检察监督的权威和效果。检察建议公开宣告对增强检察建议刚性，确保建议内容得到及时有效落实具有重要作用。建立起检察建议公开宣告的管理机制，能够更好地发挥出检察院检察建议的功用。

一、检察建议公开宣告工作管理的背景

“在办案中监督，在监督中办案”，检察机关作为宪法确立的法律监督机关，通过检察建议督促有关部门依法履职，推动相关单位和企业堵漏建制，促进行政执法机关严格监管执法，是其应当坚守的法律职责。在目前检察监督实践中，检察建议的强制力较弱，导致检察建议无法得到被建议单位足够的重视，进而导致检察建议在被建议单位无法得到全面及时落实，检察建议的监督效果无法有效实现。“要努力使检察建议体现刚性、做到刚性。”不久前，在最高人民检察院于深圳举办的大检察官研讨班上，检察建议的落地落实问题被特别强调，最高检表示，检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况。推进检察建议工作规范化，加强多方协作，让检察建议长出“利齿”，有利于法律监督实现双赢多赢共赢。检察建议公开宣告工作是促进检察建议规范化的重要形式。检察建议公开宣告，是指检察机关按照工作规程，在特定的工作场所，向被建议单位释法说理，公开宣布、告知、送达检察建议，并听取被建议单位和第三方代表意见建议的检察办案活动。检察建议公开宣告对进一步增强检察建议监督效果，强化检察建议实效，提升检察建议权威具有重要作用。

二、各地检察机关检察建议公开宣告工作的开展情况

近年来，为了充分发挥检察建议的检察监督作用，各地检察机关不断推进检察建议规范化工作，检察建议公开宣告作为检察建议规范化的重要形式，各地各级检察机关结合检察工作实际，积极探索并创新开展检察建议公开宣告工作，取得了良好的法律效果和社会效果，树立了检察建议的权威。上海市检察机关早在五年前，就开始开展检察建议规范化试点工作，将检察建议公开宣告工作作为重点，探索创新符合检察工作实际的检察建议公开宣告模式。在总结五年试点实践的基础上，上海市检察机关于2018年7月16日出台《上海市检察机关关于开展检察建议公开宣告工作的规定》，全面深化“三方+三化”检察建议公开宣告，实现检察建议公开宣告常态化和“全覆盖”。山东省检察机关将检察建议公开宣告作为促进检察建议规范化的重要形式，积极探索内部规范、人大监督、监委配合的“三位一体”检察建议工作机制，使检察建议在多方合力下发挥更有效的监督作用。江苏省检察机关善于“借力”提升检察建议的力度刚性，该省泰州、宿迁市人大常委会已出台关于检察建议工作的相关决议，两地检察机关依托人大监督效力，提升了检察建议的权威性。实践中，连云港市检察院建立由人大代表、政协委员、发案单位上级主管部门等共同参加的检察建议督查会议制度，提升了检察建议约束力。四川省检察机关也着力通过建立检察建议公开宣告制度，借助党委、人大、相关机关和社会力量，增强监督刚性和社会支持度。陕西省的周至县人民检察院也于2018年8月10日，出台了《周至县人民检察院检察建议公开宣告工作规定（试行）》，全面深化检察建议公开宣告工作。该省榆林市市县两级检察机关在前期开展疫苗问题专项执法监督活动的基础上，邀请部分人大代表、政协委员、群众代表参加，向当地卫生和计划生育局、食品药品监督管理局发出检察建议并公开宣告。各地检察机关结合各自工作实际，积极探索创新，采取不同模式开展检察建议公开宣告工作，实现了检察建议工作法律效果和社会效果的有机统一。

三、做好检察建议公开宣告管理工作的几点建议

检察建议公开宣告的目的在于增强检察建议监督效果，强化检察建议实效，提升检察建议权威。结合检察建议工作实际，笔者就做好检察建议公开宣告工作提出几点建议。

（一）明确检察建议公开宣告的概念定义

检察建议公开宣告，应定义为是检察机关按照工作规程，在特定的工作场所，向被建议单位释法说理，公开宣布、告知、送达检察建议，并听取被建议单位和第三方代表意见建议的检察办案活动。按照这一定义，检察建议公开宣告突出以公开宣告的方式送达检察建议，但是公开宣告只是这一检察办案活动的环节之一，它还包括特定的工作规程、特定的場所、特定的参与人员、释法说理和听取意见建议等要求。明确了检察建议公开宣告的定义并在此基础上开展工作，才能有效发挥检察建议公开宣告的作用，不断强化检察建议实效。

（二）检察建议公开宣告应依法、规范、文明进行

检察建议公开宣告是规范检察建议的重要形式，所以依法、规范、文明是检察建议公开宣告工作必须遵循的原则。对于难度大、影响大的检察建议进行公开的送达和接受回复，更应体现出仪式化、庄重化、监督化等内涵。检察建议应由承办检察官进行公开宣告，重大检察建议应由检察长或者检委会专职委员公开宣告。这涉及检察建议由谁负责公开宣告的问题。为了体现规范和文明，参加检察建议公开宣告的检察人员应当按照要求规范着装。公开宣告活动应当全程记录，必要时，可以采用拍照、摄像、录音等方法制作和保存相关资料。检察建议公开宣告的有关法律文件、宣告记录、送达回证及视听资料等，应该由档案管理部门同意归档。检察建议公开宣告的场所也是应重点关注的环节。为了增强检察建议的监督效果，同时达到良好的法制宣传效果，公开宣告工作可考虑在下列场所进行：1、司法办案区；2、被建议单位；3、与被建议单位商定的其他适合场所（如工业园区、街道办事处、学校等第三方场所）。公开宣告场所的布置应当庄严、庄重。在检察机关司法办案区宣告检察建议的，应该悬挂中华人民共和国国徽。有条件的可以设置专门的检察建议公开宣告室。

（三）参加人员要科学选择检察建议公开宣告机制，强化检察建议实效、提升检察建议权威

除承办检察官和被建议单位代表以外，还应根据检察建议内容，邀请人大代表、政协委员、媒体代表、相关单位或人员参加，必要时应考虑邀请被建议单位的上级主管单位参加，达到增强检察建议监督效果的目的。因涉及办案内容等，不宜邀请社会人士参与公开宣告的，可以采取情况通报会等方式，将检察建议内容通报相关单位。检察建议应善于借助“外力”提升自身的权威和力度刚性，邀请人大代表、政协委员、媒体代表以及被建议单位上级主管部门参加检察建议公开宣告，目的就在于督促被建议单位尽快落实建议要求，也是引入社会监督强化法律监督的有益探索，同时也在某些场合下能实现强化法制教育和法制宣传的效果。特别是类案检察建议的公开宣告，可考虑邀请相关专家学者参加，并以圆桌会议和公开宣告相结合的形式，既公开宣告送达检察建议，同时又能让参会人员面对面坐在一起，共同讨论解决检察建议提出的问题，实现良好的监督效果。

（四）检察建议公开宣告要有明确的范围

检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的重要手段。因此，应该以负面清单的方式明确检察建议公开宣告的范围，检察建议送达应以公开宣告为原则，不公开宣告为例外。只有对特定的少数检察建议才可以不公开宣告。对于不公开宣告的范围，可参考有关法律规定，基于维护国家安全、保护个人隐私等法益的原则确定。笔者认为，具有以下情形的，检察建议可不进行公开宣告：1、涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的；2、涉及被建议单位商誉或者声誉，公开宣告可能给被建议单位带来非正常负面影响的；3、可能引发重大舆情的；4、其他不适宜公开宣告的情形。有了明确的范围，检察建议公开宣告工作就能依法规范开展，就能实现良好的监督效果。