协商民主视阈下构建处置群体性事件的长效机制研究

苏蓉

【摘 要】 协商民主是当前我国民主政治发展的重要形式。文章对协商民主的特点与处置群体性事件的长效机制之间的契合性进行了分析；指出目前群体性事件处置过程中存在的问题；就构建起处置群体性事件的长效机制提出建议：地方党委政府要出台一套稳定的制度体系，将公民参与纳入有序的制度化轨道上来；要保证信息公开和官民互动常态化；要注重对协商民主协商能力的培养。

【关键词】 群体性事件；协商民主；维稳新思维

21世纪初，国内掀起了针对协商民主的研究热潮，学者们认为协商民主符合当前社会发展的需要，它能够增强公民对公共利益的责任感，并由此使公共决策更能体现公共性、透明性。所谓协商民主，是指政治共同体中自由与平等的公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识。[1]党的十八届三中全会指出社会主义协商民主是我国人民民主的特有形式和独特优势……要在决策前、决策中进行充分地协商。可以说协商民主是当前我国民主政治发展的重要形式，在诸多领域都有较强的生命力，协商民主治理模式与维护社会政治稳定具有内在一致性，它体现出新时期国家治理从高压管控向平等协商的转型趋势。

一、以协商民主构建处置群体性事件长效机制的契合性分析

近年来，学界关于协商民主和群体性事件的研究卷帙浩繁，成果丰硕，但在协商民主的理论框架下来研究群体性事件的发生、发展的并不多。仅从当前的研究成果来看，学者们普遍注意到了协商民主与群体性事件内在机理的一致性和契合性，即处置群体性事件需要公开、平等的对话机制，科学、有效的协商方法和一套成熟稳定的预警和评估机制。而这些要求正是协商民主理论与实践所蕴含的基本理念。协商民主强调协商式治理与参与式治理，它所追求的最高目标就是善治，它为化解社会矛盾和冲突构建了一套开放、对话和互动的决策模式，而这正是处置群体性事件所必需的。

1、协商民主强调多渠道的开放式的对话与决策

亨廷顿认为政治制度化是政治参与有效开展的前提，也就是没有顺畅、规范地参与渠道和制度化的参与环境，政治参与的扩大必然导致政治环境的不稳定。因为一个国家在政治制度化水平较低的情况下，会使对政府的要求很难通过合法化渠道得到表达。因此政治参与的剧增，会导致政治动乱。上个世纪80年代，我国基层社会就已经开始探索许多具有中国特色的协商制度形式——民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、便民服务窗、乡村（居民）论坛和民主听（议）证会等，这些协商方式首要的目的都是实现政府与群众的有效对话，落实群众的知情权、监督权和管理权。有了畅通的、规范的沟通渠道，很多群体性事件就可以化解在萌芽状态。

2、协商民主强调平等性

达伦道夫提出，社会冲突产生的直接起因在于居于权威地位者的权威地位没有得到广泛支持和认同而解体。[2]通俗地讲，即是政府的塔西佗效应使其失信于民，当决策过程中缺乏平等有效的公开对话时，冲突就会产生。卡罗林·亨德里克斯认为在协商民主模式中，平等公民之间在理性支配的前提下，通过公开讨论，在信息充分交流和共享过程中做出合法的决策。协商主体地位首先是平等的，拥有的话语权也是平等的，最重要的利益分配的结果更是平等的。因此，协商民主就像是围绕着公共利益展开的公共论坛，而不像是你死我活的竞技场，讨论结果更易获得参与者的理解和支持，从而能够减少冲突和对抗。

3、协商民主强调理性和包容的精神

有观点认为，就现阶段而言中国有关机构都不同程度地存在这样一种现象： 进退失据、反应迟钝，这种现象被称之为“体制性迟钝”。[3]这种体制形成的原因主要是因为处置突发性事件的各级公务人员尤其是基层的公务人员习惯于依赖现有体制的这种自上而下的号令和指示，而缺乏灵活的制度创新，同时各层次的组织及其成员的使命感的缺乏和生存需求的自利性加剧也使处置机制日益僵化，导致各层次体系的运转越来越与民众的实际需求相脱节，最终形成了各自为战的局面。协商民主是一种横向的、多主体的治理方式，这种方式将矛盾的解决之策交予相关群体来制定，而不仅仅依赖于体制和制度，通过民主的手段和过程解决冲突，一定程度上使其成为一种习惯和生活方式，冲突事件就不再会形成规模和破坏性的结果。

二、协商民主视阈下群体性事件处置过程中存在的问题

1、缺乏有效的沟通对话机制

群体性事件的形成过程中，群众向地方政府反映问题之后，得到的答复永远都是正在积极处理，这反映出政府处置群体性事件的预警机制缺乏对话沟通环节，本质上是地方政府的缺位。例如2016年4月，某地煤化工公司发生蒸发塘坝体渗漏事故所引发的群体性事件，群众在事发前多次上访反映问题无果。从当地环保局网站搜索发现，该局在《2015年上半年工作总结》中曾提到，“自某企业煤化工投入试生产以来，周边群众多次通过各种渠道反映废气、噪声、光污染等环保问题，特别是去年8月4日该企业发生污水外排事故后，周边群众多次上访。对此，我局积极采取一系列措施，进一步加大工作力度，积极做好对群众的宣传解释工作，化解对立情绪，消除社会不稳定因素。”可以看出，地方政府部门的协商工作主要是“宣传解释”、“化解对立情绪”，而不是積极的对话沟通和严肃整改。因此，政府如果能够及时出面组织企业与群众的对话沟通，并监督企业的整改行动，企业的违法行为或许就不会发生，群众的生命财产安全或许就可以得到保障。

2、缺乏理性的协商观念

理性的协商观念，指的是处置群体性事件的责任人要对协商有清晰的认识和准确的定位，即真正的协商，主体地位应平等、协商的信息应公开、协商的过程应透明、协商的方法应科学。协商不是简单地寻问和了解诉求，协商是为了实现利益的最大化，制定最符合公共利益的决策。协商民主要求具备这样的理念：协商的双方参与主体不止是争取个人的利益，还会为公共利益或对方利益做出妥协。但是，各地维稳的工作机制，简单地说是刚性的，不具备弹性；不计经济成本与效益，重在对群众的安抚和企业的罚款，但并不考虑处置方式是否是最优的；举全局之力，尽量在最短的时间内解决诉求，而不考虑处置结果是否最大程度满足当事人的诉求。对当事人来说，这样的处置方式未必是最好的解决方法，而且还会形成“大闹大解决、小闹小解决”的恶性效仿效应，鼓励更多的人通过闹访和缠访的方式解决问题。这种维稳方式是以投入巨大的人力、物力和财力为代价的，其对政府的影响可想而知。endprint

3、缺乏成熟的协商手段

成熟的协商手段，指的是科学协商的方法和稳定的协商制度，它要保障协商过程的科学、民主，更要保障协商形式的长效和常态化。成熟的协商手段，需要制度加以保障，也正是在这个意义上，协商民主是法治而不是人治。赵鼎新通过观察群体性事件的处置过程指出，政府的基本政策就是“镇压、限制、疏导加妥协”，其核心手段就是鼓励上访和金钱安抚。通过加强上访，政府试图把群体性事件的规模减为个体化。通过金钱，政府用物质手段尽可能的满足当事人的物质需求以求息事宁人。[4]学者们对政府决策的观察结论虽有很多不同看法，但对这种“上访加金钱”的处置模式却有一致的看法，即法治不足、甚至是人治式的治理。人治式的治理最大的问题是一把手决策，即不能保障决策的科学化和民主化。从中央的文件上看，虽然多次强调要调解、协调，但始终没有出台具体的可操作的办法。从当前的发展阶段来看，在现有的维稳体制下，地方政府已竭尽所能将维稳手段、方法和技术多措并举，但这些手段和技术尽管多元，但多已“失范”并失效。

三、协商民主视阈下处置群体性事件的对策建议

无论是从理论分析，还是实践研究，运用协商民主处置群体性事件，不仅能够实现社会的稳定，而且也能使政府与民众进一步的培养相互理解与信任的关系。张紧跟认为，如果这种协商对话平台能够逐步规范化进而成为一种反思性制度安排，那么它就是建立在公民有序参与基础之上的协商民主。可以说，协商民主机制是推动中国民主建设的新思路，有望实现从维权抗争到协商对话的转变。[5]

1、地方党委政府要出台一套稳定的制度体系，将公民参与纳入有序的制度化轨道上来

这就需要地方党委政府应对协商民主机制予以高度重视。发端于浙江温岭市的民主恳谈会最初的形式只是简单的官民对话活动，如新河镇为了解决劳资纠纷而创新的行业工资集体协商机制。从2000年开始，市委将其统称为民主恳谈，对恳谈会性质、活动范围、基本原则、流程和方法进行逐步明确和完善，一系列文件的出台，为“民主恳谈会”的发展奠定最为基本也是最为重要的制度性平台。制度的作用除了规范政府部门的行为，还有一个重要的作用就是使一种治理行为升华为一种治理习惯，从而带动公民也形成一种参与习惯和公民文化。

2、要保证信息公开和官民互动常态化

谣言的发生和传播多源自于信息的闭塞和隐瞒，加强信息公开有助于公民及时了解真实情况，从而做出理性的分析和预判，能够不断地培养起对于政府的信任感和对社会的效能感。为有效地解决信任危机，官民互动常态化是必须之举。政府应尽一切可能争取话语权的主动权，及时公开信息，主动回应群众的质疑，加强与群众的互动，避免谣言出现之后被动式的回应；主动欢迎媒体的采访和报道，主要负责人更要有应对媒体的经验和能力，通过媒体与群众建立起沟通渠道，更要借助媒体塑造形象稳定秩序；[6]积极的回应公民的诉求和要求，努力保证自己公平公正的第三方身份，坚决避免成为参与分配社会利益的“特殊利益集团”，要以中立者和调停者的身份与协商主体展开充分的对话和沟通。

3、要注重对协商民主协商能力的培养

（1）协商民主制度的绩效发挥，同样需要富有公民精神和参与能力的公民开展规范的协商活动。首先，群众需要有结社的能力，组织化的行动，能够避免分散化、低效率的协商对话。在组织中，群众能够更好的整合和表达自己的利益诉求，从而更好的谈判和对话。其次，群众需要有理性、平和的心态，即公共精神。公共精神不是靠简单移植或是短时间内就能够迅速建立起来的，它的本质就是一种自然而然的思想、态度和行为习惯，因此必须在公民日常生活中各个方面加以贯彻，不断训练和巩固，积久成习，公共精神就逐渐养成了。最后，要畅通群众的政治参与渠道。政协、政府职能部门和群团组织应该主动建立起畅通民意的渠道，信访局、维稳办，甚至还有应急办应该加强与民众沟通的功能。这些部门之间还应建立起协同办工的机制，做好职能的分工与协作，让民意得到及时的表达和疏导。

（2）在群体性事件发生的不同阶段，也应注意结合多种手段多元化、灵活运用协商民主机制。协商民主机制在处置群体性事件中的运用并不是完全没有缺陷的。按照项赠的研究来看，协商民主也可能会导致处置的低效率，可能会被民粹主义所利用，也可能偏离公共利益，反而会不利于群体性事件的处置。[7]这种担心不是没有道理，协商民主本身是存在缺陷的，如协商过程的低效率和精细化、协商技巧的科学化，这些要求对地方政府来说不是一时半刻可以轻松做到的。因此，在群体性事件发生的不同阶段，也应注意结合多种手段多元化、灵活运用协商民主机制。

首先，在矛盾产生到群体冲突发生前侧重于协商民主。在矛盾发生的最初阶段，矛盾关系简单、形势单一，群众的情绪相对较为稳定和平和，此时运用协商民主方法调解矛盾会有较好的效果。在这一阶段，有关部门要加大工作力度对矛盾纠纷进行排查化解，此时应把工作的重心从事后处理转移到事前预防上来，做到发现得早、化解得了、控制得住、处理得好。在这一阶段，调解员、信息员要充分地发挥调解作用，要完善信访和人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，部门间要召开民情分析会、民情恳谈会，努力使问题解决在最佳时机。

其次，在矛盾发生后要提高决策的科学、民主水平。这就需要增加决策的透明度和公众的参与度，实现信息公开和广泛参与。这一阶段，要鼓励和引导群众就解决纠纷事件提出合理可行的办法，政府要对群众提出的合理诉求举行座谈会、听证会、论证会等形式的协商会议，广泛听取意见，充分考虑大多数人的利益。有研究表明，从现有群体性事件的性质来看，80%的维权型群体性事件都属于非对抗性的人民内部矛盾，尽管表现形式有时表现为较激烈的对抗形式。因此，对于人民内部矛盾，要如毛泽东所说，要使用人民内部的方法，是民主的即说服的方法，而不是强迫的方法。因此，在此阶段侧重于协商民主既可能也可行。

最后，群体冲突发生后侧重于依法治理。协商毕竟是一种柔性的沟通对话方式，通过协商达成共识是协商民主追求的最终目的。一般而言，如果矛盾能够发展到群体冲突阶段至少说明两个问题：一是通过协商无法达成共识，协商失效；二是矛盾各方或某一方出現明显的违法行为急需依法制止。因此，一旦矛盾发展到群体冲突阶段，就应侧重于依法治理。倘若在日常行政和矛盾发生的早期阶段能够恰当地运用协商民主和依法治理，就可有效预防大部分的群体性矛盾，也可将矛盾化解在萌芽状态。

【参考文献】

[1] 张紧跟. 从维权抗争到协商对话：当代中国民主建设新思路[J]. 华中师范大学学报，2011.

[2] 于建嵘. 抗争性政治： 中国政治社会学基本问题[M].北京： 人民出版社，2010.

[3] 于涛.群体性事件生成机理的理论解读[J].云南财经大学学报， 2016（2）.

[4] 詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚，译.北京：中央编译出版社，2006.

[5] 赵鼎新.社会政治运动讲义[M]. 社会科学文献出版社，2010.24-26.

[6] 张紧跟. 从维权抗争到协商对话：当代中国民主建设新思路[J]. 华中师范大学学报，2011.

[7] 冯振东.群体性事件的成因与治理——以协商民主为主要视角[J].法制与社会，2016.2（上）.

【作者简介】

苏 蓉，讲师，现就职于内蒙古党校政治学教研部，研究方向：民主政治和习近平治国理政思想.endprint