乌鲁木齐社区的管理模式与民族关系研究述评

2018-01-23黄李煜

新西部下半月 2017年12期

【摘要】乌鲁木齐社区的民族关系有它自身的特点，有地域性和主体性的表现。作者梳理了现有文献中，乌鲁木齐社区的管理模式、影响民族关系的因素以及社区层面民族关系的现状。总体上，现有研究对乌鲁木齐社区的管理模式还未形成一个较完整的研究框架，大部分研究的范围比较宽泛，没有系统地对乌鲁木齐社区管理模式发展、现状的梳理；社区治理中的民族因素也仅仅是对民族的社区参与进行了讨论，并没有展开其他角度的论述；也较少有聚焦于乌鲁木齐社区民族关系的研究。尽管现有文献弥补了乌鲁木齐社区研究的空白，但较少有学者通过定性研究的方法进行全面分析。

【关键词】乌鲁木齐社区；管理模式；民族关系

在城市社区治理的过程中，我们对多民族社区的有效管理要求相对较高，而民族关系正是反映基层治理效果的一个重要因素。乌鲁木齐社区的民族关系有它自身的特点，也有地域性和主体性的表现。通过对民族地区城市社区机制运行现状和民族关系现状的梳理和分析，可以更加清楚地了解城市多民族社区治理的特征、方法与制度选择等内容，也可以通过各个主体之间的互动关系全面了解其治理机制，为边疆城市社会治理提供相应的理论参考。

因此，本文将梳理现有文献中，乌鲁木齐社区的管理模式、影响民族关系的因素以及社区层面民族关系的现状，这对解决社区管理中的民族问题，以及民族关系促进社区发挥保障社会稳定和发展的功能，均具有重要的理论与实践意义。

一、乌鲁木齐社区的管理模式

经过多年的探索，乌鲁木齐创立了较有特色的社区工作模式，从2001年开始建设社区“六站一室”（社区服务站、社区卫生服务站、社区就业与保障服务站、社区文教服务站、社区计划生育服务站、社区环境卫生服务站和社区司法警务室）工作机构。社区的“六站一室”为社区群众提供就业、社会保障、社会救助、卫生和计划生育、文化教育体育、社区流动人口管理和社区安全等服务。之后，乌鲁木齐在全国首创了社区“单位化”管理模式，并与“网格化”、“社会化”、“数字化”一并成为乌鲁木齐社区管理模式的创新实践。在现有研究中，部分学者分别对乌鲁木齐的“网格化”和“单位化”管理模式的背景、发展、效果和存在的问题进行了讨论，也有学者对“三化”和“四化”模式进行了整体的分析，让我们从不同的角度对乌鲁木齐社区的治理模式有了一定程度的了解。

1、“网格化”的管理模式

2007年1月11日，乌鲁木齐市下发了《关于加强城市长效管理的意见》：首府将革新城市管理模式，启动网格化城市管理试点，2008年在中心城区全面推广。社区“网格化”管理模式，就是将每一个社区划分为若干网格，并在网格内固定管理员、楼栋长（单元长、巷道长）、信息员，在每个网格建立党组织和楼栋（院落）党小组。

“网格化”管理模式的特点有三点，一点是聚焦于社区服务，包括社情信息采集、矛盾排查化解等常规的社区工作，第二点和第三点区别于其他城市社区管理模式，将重点放在了“维稳”，这三点的结合使乌鲁木齐社区的工作更有效率，获得了较好的效果。

2、“单位化”的管理模式

2009年乌鲁木齐赛马场东社区（一个多民族社区，少数民族占89%，流动人口占85%）首先对流动人口管理进行了创新性尝试，探索出“单位化”的管理模式。2010年，乌鲁木齐市开始逐步推广社区“单位化”。2011年8月，社区“单位化”管理模式首次被正式提出，随后乌昌党委书记、市委书记朱海仑在乌鲁木齐市第十次党代会上明确提出，“在全市大力推广天山区赛马场东社区‘单位化管理服务模式，落实好维护稳定和服务两大职能”。由于这种管理服务模式所取得的社会效果良好，上升为整个乌鲁木齐社区的管理模式，进而在全疆进行推广。

3、从“三化”到“四化”管理模式的转变

2011年12月，乌鲁木齐市在6个城区、121个试点社区推行社区“单位化、网格化、责任化”管理服务模式。2012年8月底，为更进一步提高基层社会管控服务的能力和水平，在社区“三化”建设的基础上，天山区大湾片区管委会明华街社区试点，建成了全疆首个数字社区综合管理和服务平台，从2013年起，明华街社区数字模式在全市流动人口多、出租房屋多的天山区社区率先推广，至6月底全市首批235个社区完成数字化平台建设。 “四化”模式的全面开启取得了良好的治理效果，使乌鲁木齐社会治安综合治理效果显著，社区环境得到了改善，资源整合力度加大，不仅提升了社区的服务能力，社区工作效率和水平也大大提升，居民对社区的满意度也大幅提升。

4、乌鲁木齐管理模式存在的问题

“四化”这种全新的管理模式在社区治安、流动人口等方面发挥了特殊的作用，为维护乌鲁木齐市社会稳定做出了突出贡献。但这并不意味着“四化”的管理模式就能解决所有问题，不同学者对这些管理模式进行了反思，主要有以下几个方面。

（1）从社区的角度。第一，乌鲁木齐的社区建设以政府主导的模式来推进，但政府对社区事务过多过细的干预使社区自治功能缺失。第二，面对繁重的行政性工作，社区工作人员疲于应付，有时是上面检查什么就突击完成什么，工作未能抓住重点，再加上“维稳”工作任务繁重，这就在一定程度上影响了“四化”管理模式作用的发挥。第三，社区管理队伍薄弱，缺少專业化民族干部。社区维稳人员配备达不到维稳要求，人员素质有待提高，还有社区党组织统筹协调力度不够，社区工作人员有心发现问题却无力解决问题。第四，乌鲁木齐市社区治理相关的配套法律法规不完善，对社区社会组织建设、社工建设、政府购买服务等方面都缺少相关的配套法规政策。

（2）从社区居民的角度。第一，社区居民的参与意识淡薄。由于社区的管理主要以行政为主导，从而导致乌鲁木齐社区的居民认为社区治理是政府的事，大部分社区居民对社区的各类活动和工作不关心，尤其是当前一些多民族社区中的少数民族，他们的日常生活更多地与宗教组织、民族团体等有一定联系，对社区公共事务缺乏热情。第二，社区治理中忽视了民族因素。有的学者认为以往的乌鲁木齐社区治理忽视了民族因素，并且忽视了将社区少数民族群体纳入进来，一些社区还忽视了少数民族组织对社区少数民族的整合作用。endprint

综上所述，乌鲁木齐城市管理的社会与民族问题交织在一起，使得管理难度增大，再加上维稳的任务繁重，乌鲁木齐社区就在城市的社会管理和社会服务中发挥着十分重要的作用。但现有研究对乌鲁木齐社区的管理模式还未形成一个较完整的研究框架，大部分研究的范围比较宽泛，没有系统的对乌鲁木齐社区管理模式发展、现状的梳理。社区治理中的民族因素也仅仅是对民族的社区参与进行了讨论，并没有展开其他角度的论述。这样就使得我们在理解其管理模式还处在一个比较基础的层面。

二、影响民族关系的因素

民族关系是具有特定内涵的特殊社会关系。它的本质涉及民族社会共同体的地位和待遇，涉及民族社会利益群体的权力和利益，是民族及其成员民族意识和感情的社会关系。在已有研究中，不同学者对民族关系的影响因素有不同的划分。通过梳理，可以从以下几个方面对影响民族关系的因素进行概括。

1、经济因素

近年来，学者们比较一致的观点是经济发展不平衡会影响民族关系的和谐。影响民族关系的经济因素主要表现为生产结构和收入分配上的区域差别和个体差别，在某种程度上与民族地区、民族身份关联而被认为是民族差别。在社会转型期间，不同地区、不同民族间的经济发展程度不同，使得贫富差距拉大，这种差异性导致民族间的隔膜，阻碍其相互间地交往与交流，进而影响了民族关系。

2、文化因素

民族之间的语言文字差异、风俗习惯差异、宗教信仰的不同均会在不同程度上影响各民族间的关系，表现在民族之间以个体身份进行交往引起的文化对立和冲突。一是部分汉族群众对其他民族的文化缺乏了解，对少数民族的风俗习惯、生话方式、宗教信仰等抱有一些陈腐的认识，出现一些有损民族关系的问题。二是在多民族社区中，不同民族往往以民族或宗教组成各自的民族或宗教群体，这无形中增加了社区的离心力，这样就使得某些社区成员只认同本群体内的成员，而对该群体以外的成员出现排斥。无论哪种情况都会造成民族之间文化上的对立，影响民族关系。

3、政治因素

政治因素主要表现在国家或政府的法律法规上或社区权力分配上。如果忽视政治制度对人们现实权利的保障程度，就会消解少数民族群众对现行政治制度的认同，助长部分少数民族的消极民族意识。与此同时，少数民族干部是联系党和少数民族群众的纽带，而培养大批高素质的少数民族干部是民族工作的重要组成部分，是促进和谐民族关系的关键。

综上所述，民族关系的影响因素有物质的、经济文化的以及政治等因素。影响民族关系的这三部分最主要的因素实际是相互影响、不能割裂的。但有的研究者认为这些影响因素在某种程度上是不利的，不管是否有利，我们要承认这些因素的客观现实性，并高度重视通过利用这些因素以促进和谐民族关系的建设。

现有的研究对影响民族关系的因素有较为充实地讨论，不同学者从政治、经济、文化等方面进行了分析，有的学者从一般性的民族关系角度切入，具有普遍性，有的学者以新疆地区的民族关系为着眼点，具有特殊性。不过大部分研究是以理论研究为主，较少有实证研究。

三、社区层面民族关系的相关研究

多数学者以城市化为背景探讨民族关系，他们认为城市化是民族地区现代化进程中必不可少的重要环节。在此背景下，通过对社区层面民族关系现有研究的梳理发现，首先，从社区本身来看，有学者认为社区给民族间的交往创造了条件。一方面，民族社区的形成打破了以民族和血缘为纽带的聚居格局，城市中的各个少数民族因为社会关系居住在一起。另一方面，城市社区中民族间的交往产生了变化，一是少数民族间的隔膜被逐渐打破，人们开始接受彼此的生活规范；二是社区的居住模式使得居民间的距离更加密切，促进了跨民族的政治、经济、文化的互动与交流。

除此之外，民族社区的人口迁移、流动也是各民族间交往深化与拓展的客观条件，它不仅是决定民族关系走向的主要方面，而且客观上增加了不同民族间的社会接触，增强了民族间的经济联系，进而促使民族间的文化认同和变迁。

其次，从社区的工作人员的角度看，因为乌鲁木齐有许多社区是多民族社区，单纯某一民族社区较少，所以有学者在调查中发现，社区的工作人员判断民族关系好与坏就看是否有突发事件发生。这样，简单的判断就容易产生对民族关系的忽视和不重视问题，如果社区工作人员忽视了影响民族关系的重要因素，处理民族关系的方法不当，社区内的民族关系就有可能因工作不到位出现问题，也会成为社区管理的障碍。

最后，为了促进社区内的民族关系和谐发展，社区可以从政治、经济、文化等方面改进服务方式，提升服务水平，需要做到以下几点：一是加强各民族的互信互助，加大宣传党的民族宗教政策，用各种活动和方式加深各族群众对党和政府惠民政策的理解；二是举办丰富多样的文化活动，扩展丰富社区的功能，为各民族的文化交流提供平台；三是合理配备双语干部，提供双语服务，方便各族群众办事；四是积极引导各族居民参与社区治理，努力促进各民族居民之间的交往和了解，增强各族居民对同一地区的归属感和认同感，从而达到对国家和中华民族的认同感。

综上，社区承载的社会功能越来越多，社区作为基层管理组织各方面的管理之道还在探索中，我们可以结合影响民族关系的政治、经济、文化等因素来思考如何使民族关系更加和谐。总之，在对社区的民族关系的研究方面仍有较少的学者通过定性研究的方法对社区的民族关系进行全面分析，僅从理论方面探讨了社区的民族关系现状和影响因素，缺少相关的经验研究，并且针对社区民族关系的讨论也为数不多。

四、结语

如上所述，国内学者从管理模式的角度对乌鲁木齐社区开展了研究，也有部分学者对影响民族关系的因素以及社区层面民族关系的现状做了探讨，他们均取得了一定的研究成果，但是缺少实地调研后的实证研究，大部分研究仅停留在经验层面，没有具体数据、资料的支撑，这样对相关问题的了解只能停留在比较低的认识阶段。本文限于篇幅，仅枚举了一些论文成果进行介绍。我们可以发现不同学者在一些问题（如社区层面的民族关系现状）上存在分歧。因此，为更好地推动乌鲁木齐社区及其民族关系的实证研究发展，我们可以通过学术机构间的相互合作来推动实地调研项目的开展，与此同时开展多层次、多领域的实证研究，以全面和真实了解乌鲁木齐社区的管理模式及其民族关系的现状。endprint

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