城市居住用地使用权到期问题法律探析

【摘 要】 随着我国城市居住用地使用权到期现象的陆续出现，城市居住用地土地使用权到期问题已经成为人民群众普遍关心的话题。居住用地土地使用权到期后怎么办，如何续期，立法和操作上存在哪些问题，有哪些方面还需要完善。本文围绕以上问题，从立法和实践层面出发，分析和阐述存在的突出问题，并提出应保持立法上的统一、法律内容的明确性、手续上的易操作性。

【关键词】 城市居住用地；土地使用权；物权法

一、问题的提出

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）第12条相关规定，城镇住宅用地使用权最高年限为70年。据此，就存在土地使用权出让期限或者说土地使用权到期问题，以及到期后怎么处理的问题。

二、相关立法、实践及其法律分析

1、相关立法

根据《土地管理法》第7条与第58条，土地使用权期限到期需要申请续期，否则原土地登记机关将注销土地登记、收回国有土地使用权。根据《城市房地产管理法》第22条第1款之规定，土地使用权出让协议约定的期限届满，继续使用土地的土地使用者，应当最迟在届满前一年申请续期，除因社会公共利益需要而收回土地的，应当予以批准。经批准予以续期的，应重新签订土地使用权出让协议，并依照相关规定缴纳土地使用权出让金。而《物权法》第149条规定，住宅建设用地土地使用权期限届满的，应予以自动续期。

2、对有关立法及实践的法律分析

（1）立法上有待进一步统一、明确。根据《条例》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等房地产管理法律法规，国家依法实行国有土地有偿、有限期使用原则。建设单位在申请以出让等方式使用国有土地时，应按照国家规定的标准和办法缴纳土地出让金等费用；土地使用权期限届满，需要提前申请续期，土地主管部门原则上应当予以批准，且在批准后新签订土地使用权出让协议，并按规定支付土地出让金，办理登记手续。而对于土地出让金如何缴纳，缴费标准等并无明确规定。

根据2007年全国人大通过的基本法律《物权法》第119条，我国实行自然资源有偿使用制度。同时也规定“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。”如何界定、解释“期限届满”及“自动续期”，法律法规尚未进一步明确，充满了不确定性：“期限届满”是指70年最长期限届满，还是指在最长期限内被批准的较短期限的届满？自动续期是否需要申请和履行相关手续，是否需要交纳续期土地出让金？自动续期有没有期限限制，有限制的话是多少年？

由此可见，关于自然资源包括国有土地资源，国家原则上坚持有偿且有期限使用制度，国有土地使用权这一用益物权也不例外。然而在土地使用权续期问题上，新旧法律之间、法律与法规之间不尽统一，存在一定的模糊性，有待进一步明确和完善。

（2）法理上容易产生困惑。《物权法》相对于其它几部有关房地产管理的法律法规来说，在颁布时间、法律效力、适用范围上均存在一定差异。由于法律法规对于土地使用权到期后的续期问题规定不太明确，就容易引起解释冲突和效力位阶困惑，会导致对这个重大产权制度的解释，很难套用“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”、“特别法优于一般法”等规则，容易带来法理上的理解困惑。

此外，从合同的相对性来看，政府与房地产开发企业签有土地使用权出让协议，房地产开发企业缴纳土地使用权期限内的土地出让金，尽管该项成本包含在房价中，最终由业主承担，但不可否认的是，政府与房地产开发商间的土地使用权出让合同是土地出让金的合同基础。如果土地使用权到期，由现业主办理土地使用权续期手续，并缴纳土地出让金，则缺乏明确的合同基础。

（3）实践上处于过渡和立法研究阶段。2016年11月4日《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》），提出“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”2016年12月23日，国土资源部在《自然资源统一确权登记办法（试行）》新闻发布会上，就浙江温州20年住房土地到期问题，提出“两不一正常”的过渡性办法，也就是不需业主申请续期，不收取相关费用，正常办理房地产交易和登记手续。根据2017年3月15日国务院总理李克强在回答记者提问时的表示可知，宅地使用权到期后可以续期，不需要业主申请，不设前置条件，也不影响房地产交易，相关部门正在对相关法律进行研究并提出议案。

由此可见，针对住宅土地使用权到期后的续期问题，国家相关主管部门、地方政府采取了“两不一正常”等过渡性安排，尽管是过渡性措施，但也具有导向性價值。在立法层面上，目前处于积极调查研究和立法准备阶段。

三、指引性建议

关于城市居住用地使用权到期后的续期问题，笔者认为，在立法及实践层面应当做到统一、明确、操作性强。

1、保持立法上的统一性

宪法、基本法律、法律法规在对待相同问题时，应保证指导思想和核心原则的一致，避免引发歧义，甚至引发利益冲突。现有涉及房地产管理的相关法律法规、《物权法》以及正在编纂的《民法典》等，在土地使用权续期问题上应保持一致、统一，以维护宪法、法律和法规的权威。既要继续坚持城市土地所有权归国家所有，又要保障公民的合法土地使用权；既要继续坚持依法实行国有土地有偿、有限期使用制度，又要坚持“自动续期”，保障人民群众“有恒产”、住有所居、安居乐业。

2、保持法律内容的明确性

目前应借助《意见》发布的难得机遇和《民法典》编纂的契机，在立法上将居住用地使用权续期问题明确化、具体化，做到有法可依、物权法定，真正使“有恒产者有恒心”落地。具体而言，建议在居住用地使用权最长期限70年到期后，自动续期，自动续期不设期限和次数限制，也不需业主缴纳土地出让金。但应以适当的形式缴纳适当额度的税金，缴纳税金的程序、标准等应由国家法律法规另行规定。

3、保持手续上的易操作性

对于城市居住土地使用权到期后如何续期，自动续期是否需要申请，如何申请以及由谁来申请；续期是否需要进行产权登记，若续期需缴纳适当形式和额度的税金，业主是否需要纳税申报，产权续期登记与纳税申报如何协调配合等。这些技术层面的操作，既要以法律为依据，也要以技术为手段，既要在法理上讲得通，合乎情理，又要在实践上行得通，易于操作。

【参考文献】

[1] 尹深，仝宗莉.人民网.国土部回复温州住房产权到期问题：自动续期不收费[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/1223/c1001-28972912.html，2016-12-23.

[2] 孙红丽，伍振国.人民网：李克强：房屋70年产权到期后可续期不需申请[EB/OL].http：//house.people.com.cn/n1/2017/0315/c164220-29147093.html，2017-03-15.

[3] 杨立新.住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值[J].山东大学学报，2016（04）27-34.

[4] 杨立新.期满自动续期后的住宅建设用地使用权[J].东方法学，2016（04）2-10.

【作者简介】

高永会（1983-）男，汉族，河南南阳人，助理经济师，大学本科，主要从事法学及企业法务研究.endprint