国家级开发区“属地兼管”模式的利弊

【摘 要】 本文阐述了国家级开发区管理体制和模式，在分析国家级开发区“属地兼管”管理模式利弊的基础上，提出了欠发达地区国家级开发区“属地兼管”管理模式存废的思考及对策，即欠发达地区的开发区实施“属地兼管”模式是弊大于利，应该采取“专管”领导模式。

【关键词】 开发区；属地管理；兼管模式

一、开发区管理体制和模式

据商务部统计，当前全国有国家级经济技术开发区219家，开发区行政隶属关系类别多，管理模式层次多，主要包括行政管理、事业管理和公司管理三种。（1）行政管理模式是开发区管委会代行地方政府所有事务决策权、审批权和执法权，是上级行政部门派出机构，主要承担规划建设管理、产业发展、投资促进、企业服务、社会稳定等任务，管委会主任是专职专任。在开发区设立初期，大部分开发区都采取这种管理模式，但职能范围大小有别。（2）事业管理模式是开发区管委会部分地承担地方政府决策权和独立经营权，主要适用于产城融合度较高的开发区经营建设，管委会主任是由开发区所属地行政一把手兼任。这种开发区基本进入成熟期，如中关村管理模式。（3）公司管理模式是开发区管委会是地方政府部门的职能部门，独立承担开发、建设、经营和管理方面的任务，在决策、规划、执法等方面受地方政府领导，管委会主任是专职聘任，如深圳高新技术开发区、上海漕河泾开发区的公司制模式。在开发区机构设置上，地方更倾向于单独设置，以便实现精简、统一、高效的管理。

国家级开发区的管理模式是向多样化演进的，主要有“专管”和“兼管”两种。在国家级开发区建设初期，专设产业开发建设任务明显，由于产业规模小、人口散、公共设施不完备，大部分开发区采取准政府的模式，实行放权经营，开发区管委会主任具有相对独立的决策权和话事权，即“专管”模式。当国家级开发区发展到“家大业大”的产业规模，人口越来越多，形成了新城区，就要求开发区在产业发展、就业稳定和社会公共事务方面协调和统筹管理，升级开发区社会管理职能。此时，开发区管委会主任要么上升为地方行政一把手，要么由地方行政一把手兼任（即“兼管”）。一旦经济发展、产城融合的历史使命完成，开发区有的演变为地方行政辖区，有的成为更专业化的产业发展区，开发区管委会主任的身份随之变为城市片区领导或者公司负责人。

各地国家级开发区在经历不同产业发展阶段之后，发达地区多半采取“兼管”模式，而欠发达地区仍继续执行“专管”模式。当前中西部很多地方的产业“散小缺”，经济欠发达，开发建设任务仍然任重道远，只有少数经济发达城市和省份局部区域的开发区达到了产城融合的成熟阶段。西部一些省份不顾经济发展欠发达的实际，“一刀切”地借鉴复制发达省份开发区的地方“兼管”模式，由地方行政一把手兼任开发区管委会主任，取消原有“专管”模式，出现“北枳南橘”的矛盾。客观上，“专管”模式下的主任负责制，更符合现代科学管理精神，能够使主任集中精力、目标专一地管理开发区经济规划、园区建设、招商引资、企业服务，有助于开发区的高效管理和统一产业发展。

二、国家级开发区“属地兼管”管理模式的利弊

“属地兼管”模式是指国家级开发区管委会的书记、主任由当地政府行政一把手兼任的模式，开发区经济发展被统筹纳入当地归口管理。目前，一些地方在试行这种“属地兼管”模式之后，开发区管理出现了利弊不一的情况。

1、有利方面

（1）统筹功能得到显现。开发区管委会在开发投资和招商引资的经营管理中有三条底线（环保达标、安全生产、社会稳定）不能被突破，具有天然短板，而地方政府在控制这三条底线方面有天然统筹优势。开发区专职主任在项目管理、社会事务管理、城市公共管理、产城融合管理中一定会遇到行政区域的人财物、技术信息等调配困难，在行政审批过程中面临“事难办、脸难看、话难听”问题，而地方一把手则可以统一调配人财物、技术信息等资源，直接跟踪项目的引进、确立、招投标、实施，避免了开发区与所属地行政职能部门之间的相互推诿，为地方行政一把手“兼管”开发区的管理效率加分。

（2）协调功能得到加强。开发区的征地、建设、运营、企业服务等部门的事务需要地方政府行政部门和事业单位在规划、审批、执行中给予协助解决。在“专管”模式下，开发区各职能部门负责人必须去当地行政事务部门对接和协商，由于地方政府行政事务部门在轻重缓急上理解的误差，难免存在行政审批和资源调度上拖延和搪塞。尽管事情在不断推进，但却耗费了大量的时间和精力。在“兼管”模式下，由于政府行政一把手兼任开发区一把手，辖区内各行政部门对待来自开发区的土地征收、产业整合、规划布局、信息共享、工商公安、财政税收、环评消防、拆迁还房、就业培训、医疗保险、公共设施等方面的事务，自然不会故意拖延和阻拦，某些开发区涉及社会安全稳定的事务，在地方政府职能部门自主沟通协调下，可以得到配合解决，有效地消除了开发区与所属地之间在上述业务“两张皮”、诸侯分割的现象。同时，“兼管”后，地方行政一把手通过“弹钢琴”的协同调度，可以实现开发区产业发展与所属地社会生活融合发展、无缝衔接，形成一盘棋局面。

（3）替代效应得到体现。“兼管”模式开启后，出现了替代效应。地方行政一把手替代了原有“专管”开发区领导，行政编制可以精简一名；地方行政职能部门承担了部分开发区业务量，出现“一增一减”的现象。从责权利角度看，地方行政部门有更多的动力去涉足开发区的事务，挤占和替代开发区职能部门人权、事权和财权的情况增多，相应地，开发区一些职能部门费心烦心的外部协调事情少了许多，在个人收入不减少的情况下，这些部门乐于让渡自身职权给地方政府部门。总之，在“兼管”模式下，地方行政領导和部门不自觉地增加了开发区经济发展的职责，开发区各职能部门减轻了本职工作的管理压力，原本经济发展与社会事务分开管理的界限变得模糊，开发区事务与地方行政事务相互交织在一起。

2、不利方面

尽管国家级开发区“属地兼管”模式在统筹、协调和替代方面有明显的优势，但对于开发区的管理工作还是带有一些弊端，主要体现在以下几个方面：endprint

（1）“兼管”领导精力不济。虽然管理权限和区域明确有限，但开发区涉及的事务不亚于一个地区政府行政首脑的工作，一是党务工作，二是内部行政管理，三是对外联络。一个合格的开发区管委会一把手应该具备的素质是，既能学习和贯彻中央省市上级政治精神、区域发展战略，也能够知晓开发区产业布局、建设管理、项目引进、安全监管、环境保护、土地开发、园区管理、融资投资和服务企业的职能任务，更能够精通项目审批、项目考察、资源调度、内部监管等精细化的工作。面上的事务通过任务分解，可以由职能部门完成，但是点上的事务，非开发区管委会一把手全身心投入、身亲力行不可。不可否认，现实生活中存在“又宏又专”的地方行政一把手，通过科学分身、调度有序的高超管理技艺，实现地方行政管理与开发区管理“双料冠军”。但是，现实往往要尊重科学，毕竟这样宏观与微观管理“通吃”的良才不多。据访谈调查，一个“兼管”型的开发区管委会一把手往往身不由己、分身乏术，只能“三天打鱼两天晒网”式地兼顾开发区管理，避免不了精力时间有限、监督力鞭长莫及、专业体察细致不能的弊端，必然存在审批延时、及时性差的现象。

（2）“隔离带”效应形成。“隔离带”效应是信息传递的阻隔。开发区职能部门服务入园企业、入园企业向开发区职能部门申诉问题，本是二者之间的直接互动，可以得到“斩立决”式的解决，但因为政府行政部门的交叉植入和渗透，原有开发区专职部门办事程序和方向受到一把手“磁场”干扰，出现“等靠看”局面（等批示、靠长官、看脸色），而企业急需解决问题的声音，不能像以前一样直接传递到开发区管委会，只能通过开发区职能部门层级备案并上报，等待“兼管”一把手挤出时间去批示或者主持管委会办公会议决。这就造成了政府成为企业与开发区之间信息传递和办事程序的“隔离带”，企业需要急切解决问题的声音不能直接传递到政府部门，出现久拖不议、议而不决、决而不行的现象。

（3）办事作风行政化。国家级开发区“属地兼管”模式开启后，一个明显的现象是，开发区一些部门办事作风出现“慵懒散怠”，以防风险、严格部门规章制度为由，不作为、少作为、慢作为、松作为成为令人痛心的“病毒”；文件审批时间严重拖延，办事企业单位抱怨和无奈现象增多。究其原因，开发区职能部门与地方政府经济管理部门业务出现较大程度的整合，业务量虽减少，但“政强经弱”也非常明显。一是排队。一把手更多的时间花费在地方社会事务管理上，开发区的事务相对“无暇顾及”。开发区请示和汇报的事务只能与地方社会其它待办事务一起排队，等待地方行政一把手批复。二是排座。开发区原有职能部门与地方行政部门同类职能部门相比，因为审批权和执法权缺乏，自然地出现权力排序，成为附属机构或者派出分支，自主性削弱。三是同步。为了适应行政部门“稳慢”作风和行政程序，开发区职能部门即使办急事，也必须放慢脚步，适应地方行政机关的上报审批程序。四是同化。时间一久，开发区部门自然模仿移植行政部门的办事作风，出现行政同质化。

（4）激励机制减弱。国家级开发区“属地兼管”模式下，会出现越来越多部门干部主动要求调离开发区的现象。尽管地方行政一把手兼管开发区有统筹调度、协调配合之效，但原有开发区独立的人事权、财政权、执法权等会被整合上收，名义上简政、实际上收权。在“一岗双责”压力下，开发区干部事事请示并等待批示，无自主性，谨小慎微，不敢担当，不敢大刀阔斧，自然难有作为；处长无权任免科级干部，工作调动和贯彻自然不力；绩效奖励形式化，差别化不大；业绩表彰，行政部门居多；干部培训升迁几率减少。开发区公务员、事业编制岗位人员配置由地方行政人事部门统一调配，开发区没有人事增减权力，人事职能弱化或矮化为地方政府的办事机构。开发区经费开支标准向行政部门看齐，独立财务支配能力减弱，激发活力的产业经济管理者瘦身为产业项目的引进者、园区企业生产经营的服务者，弱化了原有激励机制。

上述国家级开发区“属地兼管”管理模式利弊孰轻孰重，难以简单分出伯仲。但值得重视的是，一些欠发达地区开发区在实现开发区“专管”向“兼管”模式过渡后，开发区部门领导对“兼管”模式的负面情绪和怨言更多更大。因此，在探索欠发达地区开发区体制机制改革的时候，要回答下面几个方面的问题：国家级开发区的使命和任务是什么？“精简、统一、高效”的特色还要不要？是不是“兼管”型的开发区一把手都能够胜任？“属地兼管”开发区模式是不是可以全面复制推广？如何对国家级开发区管理体制机制进行适时适度的改革？这些问题需要冷静思考。

三、欠发达地区国家级开发区“属地兼管”管理模式存废的思考

1、开发区的使命和任务是什么

欠发达地区国家级开发区的历史使命被国家赋予为支撑地方产业、增加就业、厚实经济、改善民生、宜居宜业，促进当地社会经济生活现代化。這个使命没有实现，开发区就必须继续承担地方经济“火车头”、“领头羊”的作用，必须成为产业集聚和产城融合的“主战场”。这样就需要国家级开发区管理体制和机制保持独特性和专业性，不能急于社会化、行政层级化管理。

2、开发区“属地兼管”模式是否高效

实践表明，“属地兼管”模式对于还没有实现产城融合、产业雄厚阶段的欠发达地区来说，打击了开发区专业化运作的积极性，降低了开发区部门专职管理的效率。上收开发区的社会管理权限、实行属地管理，是开发区发展到成熟阶段的必然选择，但对还未完成招商引资、产业发展的历史使命、没有形成新的社会经济生活集中区的开发区，不应该过早地上收开发区独立经营运作权限，而应该继续执行扁平化的开发区职能部门管理模式，增加开发区管理活力和自主性，激发开发区专业化高效运转潜能。

3、“兼管”型开发区一把手是否都能够胜任

全国的国家级开发区中，“兼管”一把手有多少比例是“又宏又专”且身体健康的？通过我们的访谈，无论受访者本人还是受访的开发区领导副职人员，几乎是摇头不答或者直接否定，很多“兼管”型的开发区一把手是带病坚持工作，但又不得不担当，“又宏又专”的复合型人才更是凤毛麟角。从现实和理性分析来看，在“兼管”领导个人收入不相应叠加而责任担当却加倍的情况下，没有领导会选择将所有精力放在“兼管”型开发区的工作上，开发区一把手出勤率不高，必然会对开发区工作大打折扣。endprint

4、全国是否都应该复制推广“属地兼管”模式

欠发达地区的开发区是否可以成为独立经济区域中心，与地方行政中心有职能分割，形成“政治中心”和“经济中心”两级？一个地方的政府和开发区相对独立运行，符合政经分开、简政放权、集中开发、专业治理的初衷。减少政府干预、管住政府外伸之手、增加政府服务职能，是地方经济改革的重要内容，是建立符合市场经济管理制度和协调机制的要求。“属地兼管”模式的推广和普及，实际上是计划经济“大一统”管理思维的惯性延续。既然计划经济“大一统”管理思维与当前简政放权的经济体制改革相悖，就要求破除这种管理模式和思维，允许各地欠发达地区的开发区选择适合自身特色的管理方式和模式，达到精简高效的管理目标。

5、“属地兼管”管理模式是否应该考虑地区经济发展水平差异

除经济相对发达的珠三角、长三角、渤海湾等发达成熟地之外，目前很多经济欠发达的国家级开发区，特别是中西部远离都市圈的国家级开发区，仍然处于发展和培育阶段，不仅产业链没有形成，产业集聚不明显，产城融合不充分，更没有达到产业结构转型升级、产城深度融合的发展使命。因此，欠发达和资源禀赋不足的区域开发区，必须强化开发区一把手专职管理，督促和考核“专管”一把手在招商引资、精细化园区基础建设、产业布局等方面的工作，而不能过早撤并“专管”模式、以“属地兼管”泛化管理模式取而代之。

四、结论和政策建议

尽管现有开发区管理模式都不完美，各有利弊，但通过权衡国家级开发区“属地兼管”模式的利弊，需要引起重视的一个结论是：经济欠发达地区开发区实施“属地兼管”方式，其效果是弊大于利。

要有效消除欠发达地区开发区“属地兼管”弊端，笔者建议欠发达地区开发区管理模式恢复以前开发区工委会、管委会“一把手”专职管理模式，不能急于“大一统”地复制推广发达地区和城市的国家级开发區政经合一或者公司职能部门管理体制，允许各地自行采取“有效就是好的”开发区封闭独立运行的管理模式。可以预见，经济欠发达地区的开发区采用一把手专职领导运行模式后，开发区就有了“定海神针”，开发区管理就能够重现“既登高望远又脚踏实地、既统筹兼顾又重点突破、既上下一盘棋又实现分线作战、既保持定力又精准发力”的效果，焕发出新的活力和动力。

【作者简介】

何新易（1966-）男，湖北武汉人，经济学博士，南通大学商学院副教授，主要研究方向：园区建设规划、产业布局、国民经济.endprint