开发区，人大工作不应缺位

汪娟

1984年，国家批准设立首批开发区，距今已经35年。目前，全国省级以上各类开发区数量已经达到2543个，其中国家级开发区552个（经济技术开发区219个，高新技术产业开发区156个），省级开发区达到1991个。开发区已经从最初的经济功能区向多功能社会城区发展，逐渐成为产业、人才、科技、资本集聚之地，在经济社会发展中的地位举足轻重。但是，开发区的民主政治制度建设却相对滞后，一些开发区先行先试，设立了人大工作机构，建立了相关工作制度，但由于立法缺位等原因，未能很好发挥出人大制度的作用。同时，设立开发区的政府同级人大及其常委会对开发区重大事项决定和监督等职权的履行较为薄弱，不少地方还没有真正开展起来，导致开发区“经济高地、民主洼地”的问题比较突出。

一些开发区先行先试，设立了人大工作机构，建立了相关工作制度，但由于立法缺位等原因，未能很好发挥出人大制度的作用。

开发区人大工作的实践探索

近年来，为适应开发区的转型发展要求，部分开发区积极探索实践，相继建立了人大工作机构，开展了人大工作，取得了一定成效。

目前，开发区人大工作机构存在四种形式。一是开发区人大及其常委会。如上海市浦东新区2000年8月就建立了完整的一级地方政权。二是人大开发区工委。近年来越来越多的开发区采取这种组织形式，如河南省洛阳高新区、辽宁省鞍山开发区等。三是开发区党工委内设人大工作联络部门。如山东省日照经济技术开发区、江苏省南通经济技术开发区等。四是人大常委会机关内设开发区人大工作机构。如大连市人大常委会2010年11月成立大连市人大常委会先导区工作委员会。

开发区人大工作主要是代表工作和部分监督工作，大部分开发区的人大工作僅限于代表服务保障工作。在工作制度方面，近年来，各地开发区进行了大胆尝试、积极探索，建立了不少制度，用以规范开发区人大工作。如，年度会议制度、日常工作制度、与其他国家机关联系工作制度、重大事项列席制度等。

尽管经过多年探索，各地开发区人大工作有所进展，但仍面临立法缺位、性质不明、职责不清、体制不顺等问题。

立法缺位，难以建立健全工作机构。各地开发区人大工作自开展以来虽然进行了积极探索，取得了一些成效，但仍缺少法律的支持。地方组织法第三十五条第一款中“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”的规定是目前设立开发区人大工作机构的主要依据，但该法律没有对开发区人大工作机构的建设和工作作出具体规定。全国人大及各省人大也没有颁布规定开发区人大性质、职责和地位的法律法规。因此，全国各地仍然有大部分开发区并没有设置人大工作机构，已经设立开发区人大工作机构的，也存在一些值得斟酌的问题。例如，在开发区党工委之下设置人大工作机构，由党的工作机构直接联系与组织人大代表开展活动，不符合人大制度和我国的政治制度;已经设立开发区人大工作机构的地方，也存在职责不清的情况，除了极少数设立了人大及其常委会的开发区之外，其他开发区人大工作机构无权独立审查开发区财政预决算，还无人事任免权。

职能薄弱，难以发挥人大作用。目前，大部分开发区人大工作的主要职能是协调、服务人大代表，其他职能较为薄弱。其中，较为突出的问题在于，开发区辖区的人大代表要参加所在行政区的人民代表大会，听取和审议行政区的事务，同开发区的经济社会发展关系不大，代表对行政区的工作不熟悉，难以对开发区的经济社会发展提出好的建议。此外，开发区的代表建议办理难，代表在行政区人代会上提的建议涉及开发区时（如开发区教育、医疗等问题），因行政区域隶属原因，难以交办，即使交办，办理质量也不高，难以解决实际问题。开发区作为各个地区优先发展、享有政府特别政策的地区，实行相对独立的权力运行机制和财政管理体制，再加上开发区本身人大制度的不完善，导致了开发区的权力缺少人大监督。虽然已经有部分地区开展了监督工作，比如召开年度会议听取审议开发区“一委两院”工作报告，但大部分开发区人大机构行使监督职能，还是受派出它的行政区人大常委会委托或者授权，代行政区人大常委会开展视察、执法检查、审议专项工作报告的前期和基础性工作。特别是在财政监督方面，开发区作为地方产业集聚地，财政收入增长快，但开发区实行的是相对独立的财政管理体制，部分开发区的财政资金未纳入地方政府资金管理范畴，人大工作体制机制在开发区的缺失缺位，导致许多开发区财政资金的人大监督存在盲区。

力量不足，难以保障本职工作。在四种开发区人大工作机构形式中，大部分机构的人员力量较为薄弱。设立人大工委的开发区，工作人员与开发区其他机构相比不足，甚至部分工作人员是兼职;党工委内设人大工作机构的，人大工作通常由党政办的一两个人兼职负责;地方人大常委会内设开发区人大机构的，人员也不足。这几种形式普遍存在机构简单、人员偏少的问题，难以满足正常的工作需要，难以完成相应的职责任务。此外，不少开发区虽然设立了人大工作机构，但是工作人员常被指派到项目拆迁、文明创建、招商引资等工作中，影响了开发区人大工作的正常开展。

确保人大制度在开发区没有空白

充分认识开发区人大工作的重要性。加强开发区人大工作，首先要从坚持和完善人民代表大会制度，推动人民代表大会制度与时俱进的高度来认识。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，支撑中国国家治理体系和治理能力，集中体现社会主义民主政治的特点和优势。必须长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度，充分发挥国家根本政治制度作用，通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高的要求。要按照总结、继承、完善提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。

在我国，人民代表大会制度已覆盖各级行政区。目前，开发区从最初的单一功能区到产城融合的综合区，管理组织已经行政化，不应成为人大制度全覆盖中的“例外”。

加强顶层设计，建立健全开发区人大工作法律法规。开发区作为产业、人才、科技、资本集聚的地方，是地方改革开放与建设发展的先行区，更应将开发区的改革发展纳入法治轨道。在开发区建立人大制度，必须从顶层设计，立法推动。在国家层面确立开发区人大的基本法律地位，在地方组织法中加入开发区人民代表大会制度章节，明确开发区人大工作的机构、职能等;在监督法中赋予开发区人大合法权力及承担的监督开发区“一委两院”的法律职责。在地方层面，在国家修改法律之前，有条件的省、设区的市人大，可以考虑出台地方性法规，明确开发区人大工作机构的基本性质、组织机构、工作职责、议事规则等。

强化机构建设，推动开发区人大工作全覆盖。对于已经与行政区合并的开发区，应当建立承担全面职能的人大及其常委会。对于一些规划面积小、难以与行政区合一的开发区，可设立人大常委会派出机构，保证开发区人大工作的正常开展。对于没有设立人大机构的开发区，可由设立开发区的政府同级人大常委会加强指导，推动建立健全符合开发区特点、符合本地实际情况的开发区人大机构和运行机制，积极探索开展开发区人大工作的有效途径，促进和支持开发区经济社会又好又快发展，确保人大制度在开发区没有空白。

积极履行职责，让人大制度在开发区发挥作用。已经设立开发区人大工作机构的，要完善工作制度，保证工作人员力量，进一步加强开发区人大工作。在监督工作方面，虽然监督主体是设立开发区的政府同级人大常委会，但开发区人大工作机构应充分发挥职能，可以向常委会提请，组织开发区人大工作机构和人大代表听取开发区“一委两院”工作报告并提出建议。对于涉及到相关行政区和开发区的综合性问题，可以提请行政区人大常委会，将综合性问题纳入常委会年度监督工作计划等。在代表工作方面，虽然目前大部分开发区人大工作机构都不能单独组团，但是开发区人大工作机构可以为代表提出建议、开展调研等做好服务保障工作，让代表建议更能解决开发区经济建设和民生实事等问题，更好发挥代表作用。

（作者单位：重庆市人大常委会研究室）（编辑 郭刚 yuan377@sohu.com）