论中国P2P农户小额信贷的风险及其监管策略

牛秋纯

[摘要]随着互联技术的普及和普惠金融理念的推广，P2P网络信贷得以迅猛发展，P2P农户小额信贷是一种创新公益信贷模式，是农户等弱势群体实现金融可持续发展的重要路径，更是实现可持续扶贫和精准扶贫的核心保障。文章通过界定P2P农户小额信贷的概念，分析其特殊性，介绍P2P农户小额信贷不一样的运作模式和功能，剖析P2P农户小额信贷面临的各种风险，在此基础上深入分析P2P农户小额信贷面临的风险和监管存在的主要问题。主张建立多元监管主体体系和分类监管模式，提出具体监管对策。以期保障P2P农户小额信贷健康可持续发展。

[关键词]P2P；小额信贷；农户；风险；监管

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801012

国际金融危机后世界各国对融资难问题持续高度关注，促进普惠金融發展的呼声日益高涨，不断追求金融创新。飞速发展的互联网技术与金融创新深度融合产生出来的互联网金融模式是一种“非抵押、低成本、便携式”的信贷模式，有助于实现金融末端的普惠，是传统金融机构借贷作用的有益补充。

《2015年第37次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，中国网民规模达688亿人，全年共计新增网民3951万人；互联网普及率为503%，较2014年底提升了24个百分点。而中国网民中农村网民占比284%，规模达195亿人，较2014年底增加了1694万人。[1]

中国P2P借贷行业发展迅速。2015年10月10日发布的《中国互联网金融发展报告（2015）》数据显示，截至2014年底，中国P2P借贷交易额为329194亿元。在网络高度发达的今天，P2P农户小额信贷应运而生，并得以快速发展，成为弱势群体获得金融实现可持续发展的重要途径。[2]但在P2P农户小额信贷发展过程中，由于监管缺位，存在较大风险，其可持续发展能力减弱。经过“草莽”阶段发展后即将迎来监管下的合规发展期，价值也会愈来愈大。因此，当下研究我国P2P农户小额信贷的法律监管对策具有较强的理论和实践意义。

1P2P农户小额信贷概述

11P2P农户小额信贷的概念

小额信贷模式的引入是我国农村金融的重大事件。有着“中国小额信贷鼻祖”之称的杜晓山认为，“小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动，是通过特定的小额信贷机构为具有一定潜在负债能力的穷人提供信贷服务以帮助他们摆脱贫困的特殊信贷方式”。[3]

小额信贷一般都是机构对个人的贷款，而P2P小额信贷是个人对个人的信贷模式，是小额信贷模式的创新。P2P小额信贷作为联接个人资金借贷双方的第三方网络平台，其商业模式即通过利率竞价排名方式，为借贷双方提供议价的场所并通过抽取服务费来实现盈利，其融资方式与民间“标会”形式大体一致，后者借助亲朋好友的力量解决资金短缺不足等问题。P2P网络信贷模式从一出现开始，就带有普惠金融的特点，它服务的对象大部分都是无法从正规金融渠道获取金融服务的人群。

基于P2P模式下的农户小额信贷不应仅仅是一般性互联网P2P小额信贷模式的发展，而是需要探索适合农村金融环境的P2P模式。P2P农户小额信贷是P2P小额信贷的一种创新模式。P2P农户小额信贷是把城市中高收入、热心助农扶贫公益事业的人士和有信用贷款需求的低收入农户对接，通过个人对个人的民间借贷方式实现信贷助农扶贫，信用普惠大众。[4]农户小额信贷模式中包括四种主体：资金需求者（一些需要资金的农户）、资金出借人（一些社会各界的爱心人士）、合作的小额信贷机构或乡村业务部门、P2P信贷助农平台。其中，P2P助农平台主要是针对一些贫困户的助农平台。如果要成为农户借款人，需要满足这些条件：①属于“三农”的范围（农民、农村和农业）；②贫困户；③60周岁以下的已婚妇女。

12P2P农户小额信贷的特殊性

P2P农户小额信贷具有两种运作模式：一种是P2P信贷平台设立乡村业务部门，独立开展农户小额信贷的直贷模式；另一种是P2P信贷平台和当地小额信贷机构合作，间接开展农户小额信贷的债权转让模式。[5]其中的典型代表是宜农贷。P2P农户小额信贷的特殊性主要体现在：①属于公益性和商业性相结合的一种小额信贷创新模式；②农村信息化建设落后，农户使用网络不如城市居民方便，无法覆盖全部地区，并且支付系统不完善；③P2P信贷助农平台四方主体即农户借款人、小额信贷机构、P2P信贷助农平台和城市资金出借人之间存在信息不对称，使得城市资金人无法识别农户的信息真实性，无法判断农户的财务状况等信息。

2P2P农户小额信贷面临的主要风险

21经营风险

P2P农户小额信贷模式四种主体，即农户借款人、小额信贷机构、P2P信贷助农平台和城市资金出借。这四种主体之间存在信息不对称现象，而由此带来的信贷风险极大。P2P农户小额信贷模式处于起步发展阶段，农村信息化建设落后，技术条件欠成熟，融资成本偏高，融资困难，资本规模不大，难以控制风险。农户小额信贷存在供求结构及额度矛盾，供求周期及季节矛盾，成本与收益不对称等基本问题，加上特质性风险等，带来了较高的经营风险。P2P农户小额信贷贷款的用途用于种植业、养殖业等弱质产业，存在自然风险和市场风险，影响农户的收入水平，加之盈利周期较长，容易导致破产。

22信用风险

除去因经营风险带来的无力还款转化而来的信用风险之外，还存在潜在风险，包括恶意拖延和拒绝还款等，农村地区所依靠的乡规民约、道德等约束机制在互联网金融中发挥作用，使得信用意识低的人有可乘之机。比如宜农贷是助农贷款，资金来源于城市居民的公益理财性质的投资，还款成本偏低，压力相对小，容易引发较高的逆向选择风险，即收入越低的农户更愿意申请此类贷款，因而加大回收款项难度。加之，由于缺乏征信系统，农村信贷员难以对数量众多的农户的诚信度进行准确判断。endprint

23法律风险

作为P2P小额信贷的创新，P2P农户小额信贷得不到法律的认可且缺少监管，缺乏明晰的针对P2P信贷模式的法律法规，由于没有明确的法律地位，极易涉嫌非法集资、非法发行证券、变相吸收公众存款，容易触碰法律红线。比如对于P2P农户小额信贷的典型代表之一宜农贷而言，虽然明确表示平台不吸储不放贷，但实际上，平台实际从事的是金融服务，即使借贷双方的资金由第三方的支付公司监管，但仍然会有一定数量的在途资金沉淀在P2P网络借贷平台的中转账户中，当其数额超过“向不特定公众借款20万元”的限度时，就容易触碰非法集资的底线。还易被利用成为洗钱的通道，这是最大的法律风险。同时，还会因此降低信任度，增加经营风险。从而影响其健康良性运行。

3P2P农户小额信贷风险监管存在的问题

P2P农户小額信贷存在诸多风险，法律监管的必要性日益凸显。但是，在实践中P2P农户小额信贷法律监管存在很多问题，包括缺乏明确的监管依据，监管对象、监管主体模糊不清，信息披露制度不完善等，主要表现在以下几个方面。

31缺乏明确的法律监管依据

2015年12月28日《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）发布。但《办法》及其后银监会出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》中许多内容依然是抽象表述，某些规定难以有效实施。因而，银监会的监管效果如何还是未知数。之后《办法》把P2P借贷模式界定为民间借贷，依据我国的《合同法》《民法通则》，债权债务关系均可受法律保护。只有符合合同法、债权转让和居间合同规定的P2P借贷交易，才能被认为是规范的民间借贷的网络化交易；只有符合合伙、公司和证券法相关规定的股权众筹，才具有合法性。P2P若采用资金池、专业放贷、承诺回报或公开宣传等形式，则因具有非法性、公开性、利诱性和社会性，存在被认定为非法集资罪的风险。[6]

2016年3月25日中国人民银行、工业和信息化部、公安部、财政部、工商总局、法制办、银监会、证监会、保监会、国家互联网信息办公室多家部门联合颁布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（下称《指导意见》），P2P网络贷款平台结束了“无准入门槛、无行业标注、无监管机构”的“三无”困境。http：//wwwlegalweeklycn/indexphp/Index/article/id/2898，访问时间：2016年4月15日但是由于这一指导意见没有法律的强制约束力，并且缺乏具体的可操作性强的实施条例，真正能发挥多大的作用还有待观察。因此，P2P农户小额信贷仍然缺乏明确的法律监管依据，对这一创新模式的顺利发展有诸多阻碍因素存在。

32监管主体职责不清，监管对象法律地位不明确

P2P农户小额信贷的监管主体职责不清，监管对象法律地位不明确的问题也十分突出。在《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》出台之前，P2P农户小额信贷一直处于无监管机构监管的境地。

321监管主体职责不清

《指导意见》关于监管机构的规定如下：①工业和信息化部负责对互联网金融业务涉及的电信业务进行监管，国家互联网信息办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管，两部门按职责制定相关监管细则；②客户资金存管由人民银行会同金融监管部门按照职责分工实施监管，并制定相关监管细则；③信息披露、风险提示和合格投资者制度，有关部门按照职责分工负责监管；④人民银行、银监会、证监会、保监会会同有关行政执法部门，根据职责分工依法开展互联网金融领域消费者和投资者权益保护工作；⑤人民银行、银监会、证监会、保监会、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室分别负责对相关从业机构的网络与信息安全保障进行监管，并制定相关监管细则和技术安全标准；⑥人民银行牵头负责对从业机构履行反洗钱义务进行监管，并制定相关监管细则。打击互联网金融犯罪工作由公安部牵头负责；⑦财政部负责互联网金融从业机构财务监管政策。人民银行会同有关部门，负责建立和完善互联网金融数据统计监测体系，相关部门按照监管职责分工负责相关互联网金融数据统计和监测工作，并实现统计数据和信息共享。

从以上规定可以看出，《指导意见》中对于P2P农户小额信贷实施的是多部门联合监管的模式。除去业务性的监管外，P2P农户小额信贷主要由人民银行、银监会、国家互联网信息办公室作为监管主体，但是关于信息披露、风险提示、合格投资者制度、互联网金融数据统计监测这些P2P农户小额信贷重要的制度，仅规定有关部门按照职责分工负责监管，未明确规定由哪些部门负责。监管部门职责不清。

322监管对象法律地位不明确

目前，P2P农户小额信贷平台的法律地位仍未予以明确。《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》对信贷平台的性质定义为网络借贷信息中介机构。但是，宜农贷属于债权转让模式。因此，是否符合信息中介的性质仍存在争议，法律地位模糊、不确定。如果没有合法的地位，就会导致此种模式信任度降低，使其处于变相吸金的状态，加大其经营风险，影响其健康良性发展。比如《济南时报》的一篇名为《公益宜农贷实为变相吸储，员工自曝公司没有牌照》的报道，[7]使得宜农贷的信任度严重受损，阻碍其可持续发展。

间接融资模式的P2P农户小额信贷，通常会在各地寻求小额信贷机构（MFI）作为合作机构。对于专门合作机构的资格审查程序、资质要求等具体标准依然没有被纳入监管范围。缺乏对于合作的小额信贷机构的前期筛选、准确的风险评估和运作指导。加之在偏远地区，小额信贷机构（MFI）很难对资金进行跟踪监控，资金用途、风险变故很难控制，极有可能导致出现借款人通过虚假描述从P2P农户小额信贷平台得到廉价资金，却将其用于非农业生产，使得急需资金支持的贫困借款人因此无法得到贷款，违背 P2P农户小额信贷模式服务“三农”的宗旨，应加强监管对象的法律监管。endprint

33信息披露监管不力

P2P农户小额信贷与一般的P2P小额信贷涉及的主体不大相同，不管是直贷模式还是合作模式，都涉及四种主体，增加了一个专门负责收集农户信息、发布借款信息的当地业务机构，目前来看主要是P2P信贷平台乡村业务部门或者当地小额信贷机构。

P2P农户小额信贷四种主体由于地域、设施等因素限制，存在严重的信息不对称。首先，P2P助农信贷主体与中国人民银行、地方各级政府之间的合作机制尚未建立，难以实现信息共享。其次，由于缺乏征信系统，农村信贷员难以对数量众多的农户的诚信度进行准确判断，比如农户是否勤劳、是否酗酒、是否有过拖欠、恶意欠款记录，也造成农户借款人与当地业务机构的信息不对称。即使对不讲信用违约的人在黑名单上公布，其约束力也是有限的。最后，基于农村地区的特殊性，农户信息的及时收集难度特别大，致使完整的信息披露制度难以建立，资金出借人无法准确判断农户借款人的真实需求。资金出借人与农户借款人之间的信息不对称，造成借贷关系难以形成。

对以上四种主体信息披露的法律监管非常不力，表现在从未以法律的形式，明确有关信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准等，信息披露法律监管的司法和执法更是无从谈起。

4防范P2P农户小额信贷风险的监管策略

41建立多元监管主体体系

应建立包含中国人民银行、银监会、国家互联网信息办公室、地方金融管理局、金融管理办公室、行业协会多元监管体系。实现政府监管和行业自律管理的多元协调监管机制。

411政府监管为主

政府部门的监管主要包括中国人民银行、银监会、国家互联网信息办公室、地方金融管理局、金融管理办公室等。中国人民银行、银监会是传统的小额信贷的监管机构，在P2P模式下的农户小额信贷涉及复杂的互联网知识，需要国家互联网信息办公室利用先进的互联网技术、甄别信贷行为是否合法合规，因此国家互联网信息办公室也是必不可少的监管机构。P2P农户小额信贷因其面向农村农户，涉及地域广泛，单纯由中国人民银行、银监会监管会力有不及，必须依靠地方金融管理局、金融管理办公室等金融监管分支机构予以密切监管。

412行业自律管理为辅

在P2P信贷助农平台风险监管方面，政府监管难以面面俱到，无法实现金融监管的全覆盖，当政府监管出现监管无效、过度干预时，需要另外一种监管力量有效地进行协调和补充。行业自律组织对P2P信贷助农平台的指导、培训，有助于P2P信贷助农平台增强风险防范能力。应筹建P2P农户小额信贷协会，制定行业规则，发布行业标准和风险底线。政府指导协会，协会自我约束，制定章程和规则，推动第三方评级等。行业自律组织可以设立风险基金，由各P2P信贷助农平台和政府共同出资，当发生金融风险时，都可以向行业自律组织申请救助。

42建立分类监管模式

《指导意见》指出，互联网金融监管应遵循“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则。其中分类监管应包含两层含义：一是对于不同的监管主体其监管职责各有不同；二是不同的监管对象根据其性质应有不同的监管对策。

第一种情况下，作为中央金融监管机构的中国人民银行和银监会应建立预警机制，加强对P2P农户小额信贷的监测，预防系统风险和区域风险，从宏观上履行监管职责。地方金融监管机构，包括金融管理局和金融管理办公室，应履行对P2P农户小额信贷的具体监管职责。行业协会负责制定行业规则、发布行业标准和风险底线。

第二种情况下，要厘清P2P农户小额信贷的监管对象。前文提到，农户小额信贷模式中包括四种主体：资金需求者（一些需要资金的农户）、资金出借人（一些社会各界的爱心人士）、合作的小额信贷机构或乡村业务部门、P2P信贷助农平台，这四种主体均应纳入监管对象的范畴。因涉及主体较多，法律关系较为复杂，对他们的监管主要包括：必须明确四者的权利义务关系，明确成为资金需求者和资金出借人的法律条件，明确合作的小额信贷机构或乡村业务部门、P2P信貸助农平台的市场准入和退出机制等。

43防范P2P农户小额信贷风险的具体监管措施

加强P2P农户小额信贷法律监管的具体措施，除了市场准入与退出法律制度、监管责任法律制度、监管救济法律制度等适用于P2P小额信贷的一般监管措施外，还应重点关注信息披露监管制度、资金安全监管制度、信用风险监管制度等。

431信息披露监管

P2P农户小额信贷四种主体之间存在严重的信息不对称问题。为解决信息不对称、均衡保护P2P信贷助农平台各方当事人的利益，预防信用风险，应建立严格的信息报告和披露制度。首先，应建立健全农户经济档案，筛选优质的小额信贷合作机构；其次，引入第三方信息审核机构，独立审查P2P信贷助农平台信息披露的真实性、准确性和完整性，进行客观评价，并对评价结果赋予法律效力，为投资者传递真实、准确、清晰的信息，从而达到风险指引和风险预警的目的；最后，明确有关机构违反信息披露制度的法律责任，比如规定P2P信贷助农平台和小额信贷机构应对农户借款人承担连带担保责任等。

432资金安全监管

为规避P2P农户小额信贷资金安全风险，保障投资人的资金安全，首先，应制定严格的《资金管理条例》，杜绝挪用第三方账号资金现象，加强第三方支付监管，监管部门对第三方账户进行实时监控；其次，制定农户联保贷款制度，可有助于道德风险的发生；再次，积极推动P2P助农平台与银行的合作，降低银行资金存管门槛；最后，监管机构还可以根据具体发展情况，要求设置风险准备金等。鉴于P2P助农平台的公益性质，风险准备金应独立于P2P助农平台的运营资金，可成立专门的基金管理公司，同时银监会应对风险准备金的数额、管理规则、提取比例等做出相应具体规定，将其纳入监管范围。除此之外，P2P农户小额信贷也可与保险公司合作，由财政补贴或成立保险基金，义务为出借者购买保险，从而保证资金安全。切实保障该项公益事业的有效推进。

433信用风险监管

农村独有的“隐性征信”在经济发展过程中的局限性日益凸显，农村亟待建立“显性征信”制度，以规避农户借贷过程中的信用风险，从而为农户突破贷款难的困境提供可行路径。[8]为构建完善的农村征信体系，首先，应在农村建立统一的信用评价机制，对信贷平台双方采取统一的信用管理规则和信用评价方式进行信用评价、分等级管理；其次，在农村范围内贯彻落实《征信业管理条例》，建立健全适合农户和小企业特点的信用征集和信用评级体系，建立农户信用档案，推行农户信用奖惩机制，让守信用的农户因诚信得到相应奖励，让不讲信用农户因失信行为受到惩罚。再次，建立P2P信贷助农征信系统。包括农户信用信息、小额信贷机构运行状况、P2P信贷助农平台的信誉情况等；最后，加强P2P信贷助农平台各方主体与地方各级政府、人民银行之间的合作，实现信息共享，从而降低信用风险。

参考文献：

[1]中国互联网络信息中心[EB/OL].[2016-04-16].http：//cnniccn/gywm/xwzx/rdxw/2015/201601/t20160122_53283htm

[2]朱建芳信贷助农模式研究——帮扶农村弱势群体的金融创新[J].电子科技大学学报：社科版，2010（4）.

[3]杜晓山，孙若梅小额信贷基本内涵的界定[J].小额信贷扶贫（内部刊物），1997（1）.

[4]李真真P2P农户小额信贷对农户收入的影响[J].商情，2013（9）.

[5]朱乾宇，罗兴P2P农户小额信贷的实践[J].中国金融，2013（10）.

[6]杨东互联网金融风险规制路径[J].中国法学，2015（3）.

[7]叶谢康，刘碧芳，吴迪农村信用体系建设与农户小额贷款问题研究[J].征信，2012（3）.

[8]黄中明公益宜农贷实为变相吸储[N].济南时报，2012-10-24endprint