建设普惠金融体系解决农民贷款难问题

白澄宇

摘要：由于制度和技术等因素造成“三农”领域的金融服务是我国金融体系最薄弱的环节，解决农民贷款难的问题，应以建设普惠金融体系为目标，借鉴国际成功的农村金融发展的经验，在宏观政策与监管、中观基础设施建设和微观金融业务与服务创新等方面协同发展。

关键词：农村金融；小额信贷；普惠金融体系

2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化、实现全面小康目标的若干意见》 中明确提出“推动金融资源更多向农村倾斜。加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，发展农村普惠金融，降低融资成本，全面激活农村金融服务链条。”建设普惠金融体系是联合国在2005年国际小额信贷年期间正式提出的政策主张和发展愿景。

在许多发展中国家，贫困人口和小型、微型企业都面临严重的融资困难，存在严重的金融排斥现象。他们如果能获得金融服务，就能全面参与到社会经济生活中去，为自己和他人创造就业机会，充分发挥自身潜力。能够为还没有得到正规金融服务的每个人和企业提供金融服务的体系被称之为“普惠金融体系”，其中包括贷款服务、保险服务、储蓄和支付等各项金融服务。普惠金融的愿景源于一个目标：在健全的政策、法律和监管框架下，每一个发展中国家都应有一整套金融机构体系，共同为所有阶层的人口提供合适的产品和服务①。发展普惠金融体系已经成为世界各国金融发展的目标。

一、建立普惠金融体系才能有效解决我国“三农”领域金融发展的问题

（一）我国仍然是发展中国家，同样存在金融资源分配的不公平和金融服务的排斥现象，而农村地区的小微企业和农民，特别是贫困农户是最难获得正规金融服务的群体。

有关农村信贷领域的统计数据表明，农村信贷需求十分旺盛，但2013年农村家庭的正规信贷可得性约为27.6%。在未能获得银行信贷服务的72.4%的家庭中，有62.7%有信贷需求但没有到银行申请，有9.8%的家庭向银行提出申请贷款但是被银行拒绝②。有关我国普惠金融指标研究的统计也得出相似的结果，2013年全国各省农户贷款获得率平均为26%③，低于全国平均水平，“三农”领域的金融排斥现象最严重。

（二）农村信贷领域存在的金融排斥现象的基本特征是双二元金融市场结构。

1.第一个二元结构是指正规金融体系与非正规金融（民间金融）体系的并存。正规金融体系主要是为中等以上企业及中产以上居民服务，很少为小微企业和农户等弱势群体提供信贷服务。据2014年《中国农村家庭金融发展报告》统计④，2013年当年农户参与正规金融贷款市场的比例只有14.1%，而农村有民间借款的家庭则有43.8%。民间借贷成为农户融资的主要来源。在正规与非正规金融体系之间存在的利率双轨制催化了两个体系之间庞大的影子银行系统，但因影子银行难以被监管，存在巨大的系统性风险，使得依托于影子银行的民间金融体系十分脆弱和不稳定，难以为农户提供有效而可持续的金融服务。同时，由于民间金融难以充分获得法律保护，坏账风险较高，最终将风险成本转嫁到借款农户身上，造成民间融资贵的现象。

2.第二个二元金融结构是城市与农村之间存在巨大的金融服务鸿沟。众所周知，农村地区金融机构网点、从业人员数量远低于城市地区；农村地区金融机构存款转化为贷款的比例也远低于城市，农村地区金融机构成为抽水机。这两个二元结构叠加的结果造成农户成为金融体系中最弱势的群体，农户中金融排斥现象最严重。

（三）建设普惠金融体系已成为我国金融改革与发展的目标和战略。

国务院已经颁布了《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》，该规划的指导思想很明确，就是要“不断提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度，使最广大人民群众公平分享金融改革发展的成果。”公平分享成果是普惠金融发展的核心目标与宗旨。因此，“机会平等、惠及民生”应该是规划提出的各项原则的核心与首要原则，其他原则都是必要的辅助条件。该原则要求“以增进民生福祉为目的，让所有阶层和群体能够以平等的机会、合理的价格享受到符合自身需求特点的金融服务。”规划的指导思想和原则与全球普惠金融体系建设的发展目标及原则保持了一致性。规划的总体目标中特别提出要让农民及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。因此，可以将建设农村普惠金融体系作为农村金融改革与发展的战略目标和政策主线。而解决农户贷款难问题，提高农户贷款覆盖率，是农村普惠金融体系建设的目标之一。

金融排斥现象产生的原因是多方面的，既有宏观制度层面的原因，也有中观基础设施领域的不足，还有金融服务模式和技术等微观层面的障碍。普惠金融体系是一个金融生态系统，发展普惠金融、解决农户贷款难问题，应在宏观政策与监管、中观基础设施建设和微观金融服务各层面协同发展。

二、在普惠金融体系的宏观层面，应该根据建设普惠金融体系的需要，加快金融改革步伐，尽快出台适应普惠金融发展的政策、法规和监管制度

（一）应着力加强金融供给侧改革，在试点基础上逐步加快发放农村地区特别是县域民营金融机构牌照，包括民营村镇银行和资金互助组织等新型农村金融机构，建立多层次的金融机构体系。

1.应允许民间资本发起设立村镇银行。

银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（银监发〔2009〕48号）明确了小额贷款公司改制为村镇银行的准入条件、改制工作的程序和要求、监督管理要求等，它的出台，对小额贷款公司规范经营、持续稳健发展具有积极的引导和推动作用。此举的好处很多。

一是可以形成多层次广覆盖的金融机构体系，让小型金融机构填补大机构的服务空白市场，满足不同层次金融市场的需要。二是可以将作为农户主要融资来源的民间金融机构转化为正规金融机构，提高正规金融机构信贷市场对农户的覆盖率和金融普惠化程度。三是让民间金融合法化，可以降低其制度风险和成本，进而降低农户融资成本。四是增加金融机构数量可以增加市场竞争，促进创新，不断改善服务质量，降低服务成本。五是县域小型金融机构比大型金融机构更容易贴近农户，决策更灵活，渗透性更强，更适宜为农户提供方便快捷的服务。六是小额贷款公司改制为村镇银行，不仅可以获得更廉价的资金来源，更重要的是可以通过银行账户掌握客户信息，用以对客户进行风险评估和风险管理。另外，便捷的储蓄、支付、汇款等也是农户的需要，综合服务可以增加客户粘性。七是对民营银行的投资可以消化吸收在结构调整中产生的闲置资金，且锁定在一定的区域，避免那些资金在社会上盲目流动引发风险。

从政策的执行情况看，效果并不理想，鲜有小额贷款公司通过改制设立村镇银行，建议应允许民间资本直接发起设立村镇银行。

2.应促进和规范农村资金互助业务的发展。

农村资金互助社也是一类新型农村金融机构。银监会于2007年1月颁布了《农村资金互助社管理暂行规定》，允许农民和农村小企业自愿入股成为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。但到目前为止，全国只有49家资金互助社获得银监会颁发的牌照。与此同时，农业部、国务院扶贫办和全国供销总社等系统也在各地开展农村资金互助业务试点，还有很多地方涌现了民间自发的资金互助组织，这些资金互助组织已经超过万家，但因缺少法律和监管制度加以规范，出现了极大的混乱局面。一些人打着资金互助的旗号非法集资甚至诈骗；一些资金互助组织因没有严格的管理制度和信贷管理能力，出现较大风险，给参与农户造成损失。这些现象都扰乱了真正的合作制的资金互助业务的健康发展，急需立法和监管制度加以规范。

（二）借鉴国际经验，对金融监管制度进行相应的调整，建立多层次的金融监管体系。

为建立多层次的金融机构体系，需要建立双层监管体系，即由中央监管机构管理全国性大型金融机构，由地方政府审批和监管本地小型金融机构。针对不同类型的金融机构和金融产品采用一致但有差别的监管办法。国际上有很多值得借鉴的经验。

巴塞尔协议已经对银行从事小额信贷业务的风险管理做出适应性调整；欧盟也对小额信用贷款机构出台了特别的监管办法，在贷款额、利率等方面给与特殊安排。拉美和亚洲一些发展中国家为促进小额信贷发展，制定了梯级式的机构升级制度，允许非营利小额信贷机构和小额信贷公司在有限的范围内吸收存款，并在符合条件时给予全银行牌照。例如，ACLEDA是柬埔寨目前最大的商业银行， 其前身是联合国于上世纪90年代援助的扶贫小额信贷项目，后注册为贷款公司，最终获得为全银行牌照，现在依旧以小额信贷为主要业务，广泛覆盖了柬埔寨城乡居民。

（三）国家应该建立农村金融特别是小额信贷的专项基金，也可要求政策性银行建立专项基金，为农村小额信贷组织提供技术支持和批发资金。

农村金融毕竟有较高的风险和成本，如果单靠市场的力量很难有效激励商业机构参与农村金融的发展，而目前从事农村金融服务的小额贷款公司、非营利小额信贷组织等缺少资金来源。政策性批发资金可以解决其资金来源问题，降低其融资成本，让草根金融机构能更有效地服务当地农民。

三、普惠金融体系在中观基础设施领域也大有可为，包括普惠式征信系统、便捷的开户和支付清算系统以及动产抵押登记系统等

（一）征信系统是金融服务最基本的基础设施之一，是金融机构获取客户信息并进行风险评估和管理的基本工具。

目前我国金融机构主要依靠的是央行的金融征信系统，参与数据交换的主要是银行等正规金融机构。由于很多农户从未参与过正规金融市场的交易，因此也被排斥在金融征信系统之外，银行无法获得其信用数据，因而成为银行眼中没有信用的人群。其实，他们是有信用的，只是其信用多存在于民间借贷关系中，没有被征信系统接纳，其信用无法为他们创造与正规金融机构合作的机会。有多种途径可以解决这个问题。

1.应该建立统一的普惠式社会信用体系，将农户的非金融交易的行为信息纳入其中，让银行以非金融征信数据辅助开展信用评估和风险管理。

2.金融征信系统应该逐渐将小额贷款公司、P2P网贷平台等非金融牌照机构的客户数据纳入其中。

3.在民间金融机构阳光化、规范化过程中，将其客户征信信息带入金融征信系统。

4.鼓励民营征信机构发展，作为央行金融征信体系的补充。

（二）移动通讯和互联网为将金融服务延伸到最后一公里提供了条件。

农村交通不便、金融机构在农村网点少、缺乏金融知识等客观因素是造成农户在银行开户率低的原因。为此要提高农村移动通讯覆盖率，开发EPOS机等远程交易系统，通过生物识别等技术实现远程开户。与此相关，在国际上已经发展了成熟的手机银行系统，通过银行与移动运营商的合作，或由移动运用商直接获得银行牌照，让客户无需银行账户，利用手机账号就可直接办理银行业务。特别是在交通设施落后但手机覆盖率高的发展中国家，手机银行业务解决了偏远地区农民的金融服务覆盖问题。我国也有交通极其不便的偏远山区，应该尽快制定手机银行监管制度，发放手机银行牌照，用移动通讯设施将金融服务覆盖偏远地区农户。

（三）完善和推广动产抵押登记系统。

抵押贷款是银行惯用的风险管理模式，抵押品登记系统是银行开展抵押贷款的必要基础设施。目前，我国已经有较完善的不动产抵押登记系统，可有效帮助有房产等不动产的居民获得银行贷款。农户往往缺少银行认可的不动产，但会有农用车、农业设施等动产。很多农村金融机构试图利用动产抵押为农户提供服务。人民银行已经建立了动产抵押系统，应加以完善并普及到农村地区。

四、宏观与中观层面的发展与改善，最终需要通过金融机构在微观层面的创新发展，将普惠金融的可能性变为现实

（一）信息不对称是农村金融发展的主要障碍，各种农村金融创新都是围绕如何克服信息不对称并降低信息获取成本而开展的。

金融机构开展业务都要权衡三个指标：风险、成本和流动性。而判断的依据是客户或项目的信息，只要能够获得可以评估风险的信息，金融机构就可用风险定价的方式用利率覆盖风险和成本，达成有利可图的交易。但在农村地区，由于传统信贷模式获取信息的成本极高，存在很高的信息不对称性，这是金融机构难以有效为农户提供信贷服务的深层次原因。在许多解决方案中，社区合作制金融和互联网金融是近年来发展较快的模式。

1.以合作制为基础的农民资金互助业务是一种内生性的社区金融模式，其优势在于充分利用传统村落熟人社会的信用体系，在内部形成公开透明的管理制度，在一定范围内解决了信息不对称问题，克服了风险和成本的难题。但这种模式的边界也因此仅限于相对稳定的社区范围内。目前国内出问题的资金互助组织，多数因为超越了这个范围，其功能就失效了。为解决目前的问题，商务部国际经济技术交流中心利用联合国开发计划署的技术援助项目，正在国内试点，在县一级建立培育、支持、管理和服务农民资金互助业务的社会化服务机构，试图在有关制度完善之前，在试点地区局部克服一放就乱、一管就死的局面。同时，长期致力于推动农村小额信贷和普惠金融发展的中国小额信贷联盟也与国际储蓄互助组织合作，引进国外成熟的先进管理方式和经验，帮助国内资金互助试点机构完善管理制度、提高管理能力。

2.“互联网金融”将是农村信贷业务发展的必然趋势。

在信息时代背景下，各互联网巨头纷纷将矛头瞄准了金融领域和农村金融市场。他们利用自身优势，利用大数据分析技术，突破传统金融机构依赖金融征信数据农村小额信贷和普惠金融发展的局限，充分利用从各种数据源获得的农户信息进行风险评估和信贷管理，开发适合农户需要的方便快捷的信贷产品。但因目前缺少能够深入乡村获取农户信息的组织和有效的信息共享机制，缺乏有效的数据源，使得互联网金融短期内还难以成为农村信贷服务模式的主流。

（二）传统金融机构在农村普惠金融发展过程中也有很大的发展的机会。

中国农业银行和中国邮政储蓄银行是农村金融的主力军，他们都已设立“三农”事业部，开发了针对不同客户的农村信贷产品和服务。国有商业银行和很多农商行及农信社也积极探索利用互联网和电子银行系统，提高农村金融覆盖率，不断改进服务方式。在此领域，国际上有很多成功的经验可以借鉴。

一种方式为商业银行与小额信贷公司或储蓄互助组织等社区信贷机构合作，为他们提供批发资金。例如在印度，因央行要求商业银行必须拿出信贷资产的40%用于国家优先发展领域，包括农村金融，但银行没有能力开展农村零售业务，于是一些商业银行与印度农村传统的农户互助组织（SHG）合作，在其互助资金的信贷资产基础上为农户互助组织提供批发贷款。

另一种模式是商业银行在内部设立物理和财务完全独立的农村小额信贷业务部，专营小额信贷业务。最成功案例是印度尼西亚人民银行（BRI）的小额信贷部，他们只经营1万美元以下的个人小额信用贷款，目前已经拥有5500万个客户，业务覆盖了全国7万个村中的5万个。为能覆盖更偏远的岛屿和村庄，该银行于今年6月刚发射了全球第一颗金融机构拥有的通讯卫星，通过手机银行系统和乡村代理商开展业务，未来将覆盖印尼所有村庄。

让每一个人都有机会获得有效的金融服务是普惠金融体系发展的愿景，需要政府和社会共同努力，特别要对金融服务最落后的“三农”领域在宏观、中观和微观层面给予更多的支持。农户贷款难的问题不解决，中国的金融体系就不是普惠的。发展普惠金融体系是即将在杭州召开的G20峰会的重要议题之一，希望我国在普惠金融特别是在农村金融的发展方面成为全球的表率。

（作者系中国小额信贷联盟秘书长）

责任编辑：胡宇新