土地承包经营权退出机制的法律问题研究*

2018-01-23富新梅

农业经济 2018年8期

◎富新梅

在解放农村生产力的过程中，土地承包经营权为非常重要的顶层设计，是法律赋予农民的重要权益之一。当前，国家借助法制力量而维护农村土地承包经营权的现状，杜绝出现违背社会公平原则的大规模土地拥有者。这样符合农民的均田思想，能够为农民的基本生活提供保障，但是也产生了诸多问题，如土地碎片化现象，影响了农业的规模化与产业化发展。针对此，我国有必要完善土地承包经营权退出机制，使得土地这一重要的生产资料能够流动起来，促进农业产业结构调整。

一、土地承包经营权退出的法律路径

一是自动退出，为农民依法放弃土地承包经营权。依据《农村土地承包法》中的有关内容我们可知，在统一组织承包的过程中，本集体经济组织成员拥有自愿放弃承包土地的权利。在承包期间中，承包方可以将土地交还发包方。在自愿交还土地的过程中。承包方需要提前六个月通知发包方［1］。二是被动退出，具体包括如下情形：因政府的征收活动而使得农民的土地承包经营权退出；承包方在承包期间内户口性质发生变动，转为非农户口，这种情况下其土地承包经营权被回收，发包方应给予一定的补偿；因不可抗拒的自然力量而导致承包地严重毁坏，这个时候可以退出土地承包经营权。三是准退出。承包方可以以土地承包经营权入股合作社。

二、土地承包经营权退出机制存在的法律问题

（一）土地承包经营权退出补偿不合理

土地承包经营权退出过程中，农民所获得的补偿太少，无法体现出土地的价值。《土地承包权》内指出当前农民自愿放弃土地承包经营权的时候，应给予农民必要的补偿，然而其未体现土地的资本属性。土地承包经营权退出的过程中，补偿款的额度非常庞大，使得很多基础政府与农村自治组织无力承担。因为缺乏补偿能力，导致农民退出土地承包经营权的时候缺乏动力。很多农民都认为土地是其基本生活保障，失去了土地，其将无法维系生活。一是退出程序存在问题。从实际操作情况来看，我国并未针对土地承包经营权退出机制的需要而设置常态的组织，负责该方面工作的主要为临时性机构。因此，其所采用的退出程序也为临时性的。现存法律并未就退出程序进行详细的规定，现有的该方面内容太过模糊，退出方案的公布、实施及配套措施方面均未进行有效规定。二是扶持的力度严重不足［2］。从当前的试点地区来看，大部分的农村集体组织还没有足够的实力来对退地农民进行有效扶持。即便是政府部门承担了扶持经费，其力度也非常小，难以满足农民的实际需要。三是法权结构方面存在问题，现有的农村土地使用权法权结构为封闭性状态。在退出过程中，社会资本难以有效地参与进来，导致大量的农业资源浪费。

（二）土地承包经营权退出的过程中缺乏有效的监督

在对土地承包经营权退出展开研究的过程中，首要做的是明确相关法律关系，如市场作用、家庭经营、政府指导等因素的作用。从试点地区的实际状况来看，集体经济组织与乡镇政府还未针对监管方面而设置专门的信息平台，也未构建起完善的再分配与利用监管机制。在土地承包经营权退出的过程中，以土地承包经营权入股其实也为土地承包经营权退出的一种状况。但是，我国还没有针对新型农业经营主体进行全方位的监管。针对此，集体经济组织与地方政府都应做好监管工作，杜绝出现骗取农业扶持资金的状况，有效地保护好农业用地属性。针对改变土地使用用途的情况，相关监管部门可以依法终止土地流转，将土地经营权回收。在此过程中，很多新型农业经营主体自身的经营水平与管理水平有限，影响了自身的发展。针对和农民共同持有股份的新型农业经营主体，其商业风险突出，贯穿在整个经营过程中。相关政府应积极引导农户自愿以土地经营权入股新型农业经营企业，使得农民获得更得的经济收益，并针对此构建起更为完善的风险防范机制。

三、土地承包经营权退出机制的法律问题解决办法

（一）完善土地承包经营权退出机制的相关法制

在深化改革的过程中，应从土地承包经营权退出相关的法律制度入手。导致农村土地承包关系退出的原因有多种，基于法律层面来看，主要包括法律行为导致的退出和法律事实导致的退出。法律行为导致的退出主要有：土地承包经营权流转过程中的退出，比方说土地入股与三权抵押等；土地承包经营权自愿有偿的退出。法律事实导致的退出行为主要有：因死亡、婚姻、征收、迁居、自然灾害等导致的土地承包经营权的强制退出。在自愿有偿退出的过程中，应进行等价有偿补贴，保护农民的合法权益。在强制退出的状况下，只有法律规定的有关事项才是强制退出的事由，农民所持有的合作社股份也必须进行转让或被回购。在退出过程中，所涉及到的法律程序有成立专门的组织、商讨与确定退出方案、公示退出方案、退出通知与表决、退出合同与登记等。倘若农民自愿放弃，则农民能够获得与城镇居民同等待遇的社会保障。

（二）针对土地承包经营权退出构建起完善的政府服务机制

农村土地承包经营权退出出现于集体经济组织中，政府部门应承担起必要的职能，做好社会服务与行政管理工作。针对土地承包经营权退出，应提供配套的土地用途管理、产权变更与公益性土地收储管理。对于大多数农民而言，其最担心的是土地承包经营权的退出会导致其生存状况受到影响，这使得政府部门在此过程中提供的公共服务尤为重要。除了政府部门之外，还应该大力发展中介服务企业。在补偿的过程中，第三方专业的评估机构承担起价值评估工作。相关部门应针对第三方专业评估机构的工作需要而制定出资格要件与资格审查方面的制度。在此过程中，土地管理部门、土地交易部门与规划部门等应当做好登记与备案工作。

（三）为土地承包经营权退出机制提供必要的金融与财政支持

针对土地承包经营权退出，政府部门有必要给予财政与金融支持，具体包括失业保险、补偿金、经营权抵押处置等。在财政方面，政府部门可以引入PPP项目模式，借助公共服务购买与风险补偿基金等形式提供必要的财政支持。在此过程中，有必要引入市场机制，加强资源的优化配置。因为农村金融缺乏良好的基础，针对农村土地承包经营权退出而提供金融服务，有助于农村金融发展，优化农村地区的金融环境。金融机构的参与，还能够提供必要的资金保障。针对土地承包经营权的退出，金融支持体系能够提供多方面的服务，如市场信息发布、金融保险与交易代理服务等。针对融资难的问题，可以积极推进土地承包经营权的股份化进程。农民在退出土地经营的过程中以土地承包经营权入股，当其需要资金的时候，其可以将土地股份抵押或转让。这样能够使得农民无后顾之后，推进土地承包经营权的顺利退出。在市场机制的作用下，农民只需要在土地交易所内进行土地股份出让。针对此，商业性金融、政策性金融与合作性金融可以深入合作，构建起多层次性的农村金融体系。针对农村土地经营权退出，金融机构可以推出四权抵押与三权抵押业务。在土地交易所的作用下，农村土地承包经营权退出能够实现市场化发展。虽然我国法律还没有就农村土地信托进行细化规定，但是农村土地信托业务已经在实际中开展开来。尽管农村土地所有权并非为农民所有，但是商业银行应允许农民运用土地承包经营权而进行信托。在这一过程中，农民能够得到资金信托产品与财产权［3］。

（四）强化农民权益保护的有关措施

完善农村土地承包经营权退出方面的各项法制时，最根本的目的在于农民合法权益的有效保护与农村土地使用权的科学运用。在对农村土地制度进行改革的过程中应从农民的权益出发，完善相关法律制度。在法律方面，农民集体身份权和集体财产权间存在着严重的关系问题。在土地承包经营权推出的过程中，必须处理好土地承包财产权与社会权益之间的矛盾。如果农民的权益得不到有效保障，那么将会引发大量社会矛盾。导致社会动荡不安。在农村土地承包经营权退出的过程中，我国应进一步完善户籍改革工作，构建起统一化的社会保障体系。从现有的试点单位来看，土地承包经营权退出的补偿金一方面来源于财政支持，另一方面来源于集体经济组织的自筹［4］。为了降低土地承包经营权退出过程中的相关风险，有必要完善农民权益保护机制，具体策略有：一是加快社保方面的改革，构建起城乡统一化的公共服务体系，使得土地的社保功能降低；二是积极拓宽农民的就业路径，使得农民获得更多的收入，使得土地承包经营权的收入在农民总收入中所占有的比重下降；三是加快构建科学的农村土地评估制度，确定恰当的退地补偿标准；四是为退地农民提供健全的公共服务，包括教育、医疗与养老等方面。

（五）土地承包经营权退出机制的立法工作

我国有必要针对土地承包经营权退出机制而加强顶层设计，为土地承包经营权的顺利退出提供必要的基础保障。我国有必要将土地规模化经营融合进来，加快该方面的市场化建设，发展土地交易所等；针对土地承包经营权退出过程中的各种纠纷，有必要制定风险控制机制与纠纷解决机制；构建起科学的社会服务体制，强化政府管理职能，从法律层面上确认各项改革工作。