我国街道体制改革的现实困境与未来进路

冯 雷

(上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234)

街道处于我国当前行政管理链条的末端，街道体制的效能水平高度影响着我国城市基层治理能力和水平的高低变化。自新中国成立至改革开放近三十年间，我国城市社会主要以“单位制”作为组织和管理方式，在计划经济体制下有效地实现了对当时城市居民的管理，维护了城市社会的稳定。通过把住房、福利、保险、医疗、教育等生活职能包揽在单位中，居民形成了对单位的高度依赖，单位成为城市基层政治生活的主要空间。改革开放和市场经济体制的建立为城市社会发展注入新的活力，民营企业的发展冲击着国有企业的地位，文化观念的开放加速了城市社会的分化，原有“多元一体”的单位制因失去存在的社会基础而遭遇“解体”。定位于政府派出机构的街道办事处(以下简称“街道办”)和定位于居民自治组织的居民委员会(以下简称“居委会”)一起构成了“街居制”，填补了单位制解体后的治理真空，成为我国当前城市基层社会管理的主要途径。

一、动因：体制出现问题

现行“街居制”下，街道办作为不设区的市人民政府和设区的区人民政府的派出机构，向上承担着政府一级下派的行政事项，向下承担着指导居委会进行自治的责任，其成为城市基层治理中的“接点”，实现了政府行政管理和社会自我管理的交汇。“街居制”的实践初衷是要承担起因单位制解体而回落到政府和社区的大量管理任务和生活事务，实现城市基层社会的稳定和发展。然而，经过三十多年的实践，街道办权责失衡、条块分割及基层共同体缺失等三大深层原因的存在，使得“街居制”的实际成效并不尽如人意。尽管对其的调整从未间断，但是大多都陷入“人、权、物”的囹圄，而无法真正触及根本原因。具体来看，当前“街居制”存在的问题主要有以下几方面。

(一) 行政层级增加，行政成本上升

1954年《城市街道办事处组织条例》中明确指出：“市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”[1]街道办的本质是派出机构，代理区或市人民政府为社区居民办理事务。一方面，随着我国城市化进程的不断推进，城市生活内容愈加丰富的同时，大量农村人口涌入城市空间，成为新城市居民，为街道办的工作内容和服务质量提出了严峻的要求。另一方面，条块模式下，政府各职能部门下派的大量行政任务在街道办聚集，工作内容超出了既有的部门能力容量，而只能通过设置新的部门来完成。此外，在街道办中，党群系统与行政系统并行存在，并各自拥有部门系统。由此，面对城市化中越来越多的工作内容要求，街道办的职能部门设置几乎达到了与区政府相同的水平，虽无“一级政府”之名，但已具“一级政府”之实，原本的“接点”功能退化，在实际运行中变为体制系统的一个层级。伴随着部门增加和工作增多，维持体制运转所需的行政成本自然上升，成为层级增加的附属问题。

(二)街道功能超载，统筹能力不足

“现代国家的基本组织形式是科层组织……这一制度的基本核心是：中央政府拥有行政统辖规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配上的权力。”[2]作为政府的派出机关，街道办的职能范围和组织规模在实际操作中远远超出其最初设想，与此相矛盾的是，其完成职能所需的权力和资源却没有因此得到明显增加。在科层组织体系中，街道办的权力在法理上来源于法律和上级政府，并且只是一种委托的代理权，不具备独立的行政执法权和行政管理权，实质性的权力与资源仍牢牢掌握在上级政府手中。此外，各政府职能部门设置在街道办的派出机构在日常工作中往往都以各自部门利益为重点，按照“条”的关系运作，不受“块”的限制。这样，权责不对等以及条块矛盾带来的结果是，在完成上级政府职能部门下派的大量任务时，街道办既不具备足够的行政权力和物质资源来处理相关事项，也不具备足够的统筹能力来协调和监督各部门的运作，面临负荷过重导致的紧张局面。

(三)街居关系变化，社区自治受限

作为城市居民自我管理、教育、服务的自治组织，居委会是街居体制中的重要组成部分。根据1989年颁布实施的《居民委员会组织法》，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”[3]。显然，街道办与居委会之间的理想关系是指导与协助的关系。然而，在实际的运行中，由于“居委会主要依赖于街道获取资源”[4]60，而不得不承接起大量由街道办交办的工作任务，从卫生、治保到党建、文明宣传等，并接受街道办的指挥与检查，实际上成为街道办的“脚”和“腿”。两者之间的关系在此过程中慢慢变质成领导与被领导的关系。另一层面，居委会的工作能力存在一定阈值，在大量行政任务的压力下，其自身的自治功能必然无法充分实现，居民的自治空间受到挤压，不仅街居矛盾突出，社区内部出现矛盾的可能性也大大增加，“街居制”带来消极的副作用。

(四)官僚色彩增加，诉求回应乏力

街居关系的变化导致居委会过于“行政化”，与此相对应的是街道办官僚色彩的加重。在“街头官僚”理论中，街头官僚是指“处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员”[5]。街道办作为政府的派出机构，直接面向社会公众提供社会服务，与公众的距离最为接近，无疑是一种典型的“街头官僚”机构。当然，这并不是说，街头官僚的性质是问题所在，而是强调在街道办的日常工作中，由于存在大量的行政事务和不对等的权力资源之间的矛盾，“安全和自我保护的动机就不断驱使他们在照章办事的官僚主义逻辑中寻求免责的‘避风港’”[6]。科层体制中的“权力磁力效应”以及自身的派出性质，街道办往往无法在常规工作中得到充分的正面激励，也就加剧了以程序正义避免责任的倾向。面对公众的服务诉求，形式主义和官僚主义成为工作人员的行动价值取向，推诿责任、死搬硬套、表里不一等成为日常惯象，街道办服务为本的功能逐渐被“官本位”思想侵蚀。

二、探究：已有理论方案

街道体制存在问题以及体制改革走向并不是新近才出现的话题，学术界诸多学者从20世纪末开始就关注着“街居体制”的改革，并从不同理论视角出发提出了相关看法和措施建议。立于街道办诸多问题的前提，以街道办存废为主要维度，可将目前学术界的观点主要划分为两大类别：一是主张保留现行街道办设置，并采取相关措施克服既有问题；二是主张撤销街道办，改革基层治理体系。在各类别下，又有不同的观点和主张。

(一)保留街道办的主张

在有关保留街道办的研究文献中，本文梳理了五种较有代表性的研究方向。一是整体性治理观点。李荣娟、田仕兵(2015)认为街道办事处在机构设置、人员构成及职能权限等方面的改革迫在眉睫，“街道办事处作为政府派出机构，改革的根本目标就是为公民提供无缝隙服务，建设服务型政府”[7]。这一与整体性治理具有相似性的目标赋予了整体性治理可行性。以协同、合作、整合作为价值取向，进而提出在横向上加强机构与功能调整；纵向上注重行政关系调试；内部重视搭建行政能力提升平台；外部加强国家与社会合作的整体性治理对策。二是适当调整观点。周平(2001)以定位街道办的职能和性质为切入点，提出了相关建议。他认为“街道所具有的既是行政区又是城市社区的双重性质……使街道办事处也具有了行政组织和社区组织的双重性质”[8]，街道办成为政权政治与非政权政治、政权力量和社会力量、政府和社会的结合点。基于此，从行政协调功能的角度上建立街道管理委员会，从社会管理功能的角度上建立社区发展委员会，并建立协调机制以使两者相互沟通，共同配合。三是强化协调功能。饶常林、常健(2011)认为街道办是政府与社会的结合点，其主要职责为“统筹辖区发展、协调和监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设”[9]。街道办的职能在本质上具有更多的社会属性，因此需要从内部管理体制与社区两方面入手来强化职能，比如理顺上下级关系、强化协调功能，政社分离、强化指导功能等措施。四是“三级政府、三级管理”体制。李荣娟、朱光喜(2004)提出了将街道办“‘由虚到实’建为一级政府”[10]的设想，认为法律滞后、规模过大、职能过多及资源不足是街道办面临的四大难题，出于加强社会管理、精简机构、推进自治以及城市化进程的考虑，把街道办提升到正式一级政府层级是理想选择。落实街道办准政府性质需从修改法律、重塑机构、设立一级财政、合并街道、引进人才等五个途径进行。五是虚区实街构想。浦兴祖(1998)遵循“小政府、大社会”的逻辑提出了“虚区实街”的方案。他认为传统“两级政府、三级管理”的表述与我国的相关法律和根本政治制度都不相符合，而需要代之以“适当扩大街道办事处权限或适度加强街道办事处职能”[11]的提法。为了满足特大城市管理的客观要求，可以把区政府作为市政府的派出机关，合并街道建立街道政府。

(二)撤销街道办的主张

除了保留街道办设置的诸多看法，还有学者认为撤销街道办也是具备探究价值的改革思路。一是主张逐步撤销。彭潇(2010)认为撤销街道办是“改革的方向，是发挥社区居民建设社区、自治社区的必由之路”[12]。撤销街道办是一项系统工程，需要通过综合配套设施建设和加强基层党建来逐步撤销街道办设置，实现行政层级扁平化改革。二是建立“二级政府、二级行政”体制。杨宏山(2012)认为撤销街道办存在积极的社会效应，有利于减少行政层级、降低行政成本和提升公共服务效率，因此撤销街道办、缩小区政府与社区之间的空间距离、直接提供公共服务具有科学性和可行性。“撤销街道办事处，前提是要推进相关配套制度建设”[4]62，推进大部制改革、调整行政区划与社区规模、完善社区治理结构、培育公益性社区组织、改革公共服务供给是五项基本的改革任务。三是提倡社区自治取向。陈国申、李媛媛(2017)基于对三个试点地区的实地考察，认为撤销街道办带来新的基层社区发展契机，创造了居民自治条件，但是效果不尽如人意，需要继续改善[13]。以更有效实现社区自治为价值取向，提出政府要理顺关系，完善法律制度，明确居委会权利主体地位；更新理念，树立“社区属于居民”理念；引进技术，引进专业社工队伍，探索居民直选模式；创新治理机制，发挥社区党建作用，培育社区社会组织等改进措施。

在以上关于如何改革街居体制的讨论中，主要都是围绕着街道办在国家与社会关系中的作用展开的，虽然诸多主张之间存在着“去留之别”，但在具体措施方面却具有很高的相似性，如都主张居委会去“行政化”、调整政府机构与服务机构间的关系、推行社会组织的培育和发展等。导致不同主张的原因在于各学者的侧重点及现实条件的差异。在有关保留的主张中，学者们多在强调街道办的公共服务提供职能，认为在大城市中街道办是无法被取消的，他们形成了一个共识，即街道办具有行政组织和社会组织的双重属性，围绕这两个方面形成了不同的改革与优化的具体对策。在有关撤销的主张中，学者们多在强调街道办挤压了社会自治的空间，形成了国家与社会的紧张关系。同样，他们也形成了一个共识，即撤销街道办并不是一项即时性任务，而是需要条件成熟之后再逐步撤销。

本文认为，撤销街道办的观点中暗含了对街道办功能的认可成分，其需要逐步撤销的做法体现出街道办的撤销依赖于诸多环境条件的改变，当前通过改善措施可以在一定程度上优化街居体制，发挥出街道办的积极作用，后期撤销是为了更好地实现社会自治。而在保留的观点中也包含了调整街居关系、保证自治水平的目标。也就是说，采取调整措施后的街道办是具有存在价值的。街道办的去留之争始于其现实位置的异化，深层原因在于街居体制运行中的条块矛盾。能否撤销街道办的决定因素是属地管理和专业管理的关系、管理层级和管理幅度的关系以及技术利用水平的高低，所以这个问题并不能仅从学术讨论中完全得到解决，现实实践环境同样需要引起关注。

三、实践：现实试点状况

2009年《城市街道办事处组织条例》废止至今，国家仍未出台相关法律或指导性文件。关于街道办的或去或留不仅成为学术界的热议话题，在现实中许多地区也都进行了各种模式的改革试点，以期形成对该问题的地方经验，比较有代表性的如包头市、北京鲁谷社区、南京白下区等地区的试点工作。在众多试点中，同样可分为保留和撤销两大类别，并且当前各种改革试点的实践成效参差不齐，加之各地环境差异，还未形成统一的改革共识。

(一)保留街道办的地区实践

1.南京市“六个一”街道中心化改革。该改革模式以街道“去行政化”和强化社区自治为核心，以“一清、一移、一收、一放、一包、一全”为主要内容。其中，“一清”是指厘清街道职责，以公共服务、社区建设等为街道主要职能；“一移”是指街道服务前移，整合相似职能，建立“街道便民服务中心”；“一收”指将社区承担的27项行政服务事项回收至街道；“一放”指下放治理所需资源，为各社区设立20万元为民服务资金；“一包”是将社区的公共服务和专业服务外包给社会组织；“一全”即街道社区全科、全天、全年服务。该模式成效显著，在民政部2014年度中国社区治理十大创新成果评比中位列首位，并以政府文件形式在南京市得到推广和深化[14][15]。

2.包头市青山区“精街道、强社区”改革。青山区于2011年被确立为改革试点，2013年初步构建起“精街道、强社区、促服务”的社区治理框架。围绕“精简街道、丰富社区”的核心理念，采取了以下改革措施：一是扩大社区规模，减少社区数量；二是合并街道部门科室，在社区建立“一委一站一居”的三方联动管理模式；三是街道保留统筹协调、监督指导等职能，其他职能下放至社区的“一委一站一居”结构中；四是精简街道岗位设置，人员分流至社区；五是提高社区经费支持，提高社区工作人员工资待遇，建立“社财区管”财政机制；六是推行网格化管理模式；七是重新设置“城乡社区建设领导小组办公室”为统筹协调部门。改革工作推行以来，青山区的社区治理工作取得明显成效，社区党委的作用得到极大发挥，信息化社区建设极大提高了服务效率，被民政部评为“全国社区治理和服务创新实验区”，并在全市30个街道、115个社区进行推广[16][17]。

3.佛山市容桂街道“简政强镇”改革。容桂街道于2009年11月启动“简政强镇”的事权改革，在政府与街道关系上实现“放权”，政府与社会关系上实现“还权”，具体包括以下措施：一是摆脱“万能政府”观念，赋予街道更多管理权限和相应执法权限；二是整理合并相似的党政职能部门，建立镇街级公共决策与事务咨询委员会，建立一站式行政服务中心；三是政社分离，确保村居自治；四是培育和促进社会组织发展，引导多方共建；五是探索由政府引导下民间力量出资购买的社会服务模式；六是推动社工服务体系建设。通过几年的改革实践，容桂街道有效理顺了街道与区的事权关系、街道内设机构的关系、政府和社区的关系、政府和社会的关系、人事管理关系，形成了独具特色的“容桂模式”[18]。

(二)撤销街道办的地区实践

1.北京市鲁谷社区“一关系、两依法、三体系”改革。北京市于2003年成立鲁谷社区，围绕“小政府，大社区”的思路展开试点：“一关系”即理顺政府与社会和市场间的关系，行政事务由政府承担，社会事务交由社会组织承担；“两依法”即切实落实政府依法行政、社区依法自治；“三关系”即社区党工委为社区建设核心，建立社区行政事务管理中心承担行政职能，设立社区代表会议及委员会承担社区自治工作。从表面上看，该模式分离了原先街道办的职能，并有相应部门进行承接，但是实际上，社区的大量工作造成人员编制需求上升，并出现一人多职现象，人员配置和财政资源都受制于区政府，逐渐成为“街道级社区”。

2.湖北黄石市“横向大部制、纵向扁平化”改革。2009年黄石市展开了街道体制改革的试点工作：一是横向扩大社区规模，缩减机构数量；二是纵向撤销街道办，实行区直管社区，形成“市—区—社区”三级管理体制；三是明确权责关系，由区职能部门和社区分别承担原街道办职能，设立社区工作管理委员会及其办公室负责社区事务；四是理顺工作关系，社区工作办公室负责社区日常综合管理事务，区各职能部门负责各项具体工作，居委会承担自治职能；五是健全人员和资金保障机制。该改革模式的成效同样不容乐观，实践中社区由于承担大量上级政府交派的工作并接受考核，而出现行政化倾向，并且由于相关配套措施并不成熟，改革未达到预期效果。

3.安徽铜陵市“一核心、一主体、两支撑”改革。铜陵市于2010年7月在铜官山区试点撤销街道办，并于2011年在全市推行，成为我国第一个不设街道办的地级市。“一核心”是指撤销街道办，以社区党工委为核心；“一主体”即以社区居委会为主体；“两支撑”即以社区公共服务中心和社会组织为支撑。此外明确区政府和社区各自职能，确立“统一核算、集中管理”和“财随事走，费随事转”的社区管理原则；并实行网格化管理，集中提供服务。虽然铜陵市的试点实验在全国形成了广泛的影响，但在本质上，社区公共服务中心仍是政府的派出机构，与街道办没有本质区别，其改革前景也不光明。

当然，目前相关的改革试点地区并不只限于前文所提，这只是在诸多改革试点中较具代表性的几例。在保留街道办的诸多试点中可以发现的共性是街道办的综合协调监督功能无法被取代，从这个中心出发形成了或仅保留这项功能，或给予权力资源增强街道办实力的不同取向，继而通过理顺关系、精简部门等方式推行改革。而在撤销街道办的试点中存在共性的是将街道办的职能直接上移和下放，由区直接面向社区进行管理，并通过设置新的机构负责这种管理事务。保留街道办的相关试点仍在积极探索和推广实验中，而撤销街道办的试点大多进行较早，虽在初期取得一定成效，但在当前出现走回头路的倾向。学术界的讨论在现实中得到体现，基于现实实践，学术界又开始深入反思，是应该保留街道办的必要职能、探索更有效的治理体系和关系，还是应该完善优化撤销后的社区建设体制，成为眼下需综合衡量与思索的迫切议题。

四、公众利益：体制改革进路

“单位制”解体为“街居制”提供了存在的空间，而“街居制”下各种社会矛盾和问题的出现为街道体制改革提供了现实动力，进而不同改革方案孰优孰劣又成为新的现实难题。在保留街道办的方案中，理论上的设想表现出与现实差距过大的特征，如将街道办夯实为一级政府的方案与当前政府精简行政级别、提高治理绩效的总体目标相悖，行政层级的增加不免会产生效率低下的弊端；再如虚区实街的概念面临着行政体制的整体调整和法律制度修改的巨大挑战，需要解决巨大的成本付出和社会适应问题。地区实践中主要集中于精简街道办职能，理顺条块关系，在目前试点中取得一定成效。在撤销街道办的方案中，理论设想和地区实践中都围绕着街道办职能的上下分离展开，这些方案在字面上似乎是理想选择，能从根本上解决问题，但是现实中却极易以另一种形式走上街道办的老路。保留和撤销的方案各自都能取得一定效果，判断哪种方案更符合当前的国情现实不能只以这些表象为标准，更应以体制改革的本质目标即公众利益最大化为准则。

保留街道办的改革虽在梳理条块关系上难度较大，但明确界定条块职能后能够在政府与社区之间建立起有效的缓冲带和协调枢纽，不但可以高效处理行政事务，进而可以为居民自治留出足够的空间。撤销街道办在初期由政府和社区直接承担原街道办职能，而无须应对条块矛盾，但由于社区直线对接政府，逐渐演变为与街道办同质的另一种组织形式，回到了改革的起点。依此判断，保留街道办更符合体制改革的本质目标要求，而撤销街道办无法完成标本兼治的使命，现实中的实践也表现出街道办存在的必要性。并且，当前已有试点地区中，撤销街道办的试点时间大都相对较早，如北京鲁谷(2003)、南京白下区(2002)、湖北黄石(2009)等，而保留街道办的试点都在近年进行，如南京(2011)、包头(2013)等。因此保留街道办虽具一定难度，但它会是我国当前街道体制改革的选择趋势。

虽然本文分析认为街道办的保留是改革趋势所在，但不可忽视街道体制改革当前陷入的尴尬境地：一方面，保留街道办的试点似乎略有成效，也仍在积极探索当中，但是如何保证街道办的职能不会再度膨胀，如何确保综合管理中心与街道办之间权责明确，都还没有形成有效的经验证明和借鉴；另一方面，撤销街道办的改革在取得一定效果后似乎又重新走上回头路，出现与之前街道办相似的问题，而仍在进行这一改革的地区因面临着高昂的政策成本而无法暂停或否定这项改革，只能“硬着头皮”继续下去。保留的过程是坎坷的，撤销的过程又是困难的，街道体制改革陷在这个两难困境中无法继续前行。

既然从学界和实践中都仍未找到完美方案，那么突破这一困境就需从一种外部视角入手，即不再过于纠缠街道办应存应废的这个应然的内部思维，而从街道体制改革取决于哪些核心因素这个实然思维展开探索。本为认为，在党的十九大明确提出“坚持和加强党的全面领导”[19]61-62，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[20]49的要求下，在坚持街道体制改革的本质目标下，探究街道体制改革的进路，设计保留街道办的有效改革措施，应该综合思考以下几个核心因素。

一是条和块的协调关系。条和块在基层治理体系中各有长短，如条具有专业、规范、视野广等优势，但是却过于碎片化；而块却能够保持整体性，但却有专业程度不高、能力不够、视野窄的劣势，条块互补才是重点所在。二是管理层级和幅度的关系。一般来说，管理层级与管理幅度之间成反比关系，撤销街道办意味着层级减少，政府部门是否有足够的人力和坚定的理念直接面向社会提供服务对撤销的做法构成了挑战，并且我国城市规模不一，体制改革无法做到一刀齐平。三是政府管理和社区自治的关系。街道办处于国家力量和社会力量的“接点”处，国家向下需要动员社会力量参与到基层治理当中，而社会力量向上又需要国家的支持，因此在互有需求的前提下，街道办或者说其他组织化载体对于推动这两种力量的良性互动是必不可少的。四是核心引导与多元共治的关系。党组织在我国社会发展中起着领导全局的作用，在基层社会党组织应以什么途径或方式发挥引领作用，通过什么体系与社会多元力量形成有机活动也是体制改革中不可忽视的一个环节。五是制度变迁和技术创新的关系。技术的创新发展制约管理能力的提高，技术的应用水平影响管理的实际效果，技术手段对既有制度的推动作用同样影响街道办存在的必要与否。这五项现实要素决定街道办在基层治理体系中的地位和作用，也决定着街道体制改革措施的可行性和有效性。在可行性和有效性的基础上，改革措施能否持久运行，也即可持续性成为又一重要维度。改革的可持续性涉及条块关系是否合理；配套保障机制是否能提供足够的力量支持；工作人员的理念更新是否到位等因素。

随着我国城市化进程的深入推进，基层社会的治理问题将困扰越来越多的新兴城市，可以预期的治理压力对治理体系提出了严峻的挑战。当前街道体制改革以保留街道办为趋势，未来可能因具体的社会环境和问题形式的差异而有不同的改革取向，如新管理技术和方法的应用使基层社会不再需要街道办的枢纽功能，区政府和社区之间可以直接形成高效的互动。但是万变不离其宗，以公众利益最大化为本质目标、以可行性和可持续性为主要维度、以上述五对关系为核心要素是街道体制改革无法回避的基本原则。改革不是纯粹为了转移责任，而是从现实出发理清各自职责，采取符合实情的改革模式。因此，待治理技术和手段足够成熟，街道办的存废问题也就不再重要，把握改革本质核心才是优化治理体系、提升治理能力的关键。