RTA全球保障措施与双边保障措施之比较

张桂红， 孙秋月

(北京师范大学 法学院， 北京 100875)

近年来，在多边贸易体制障碍重重、贸易一体化推进缓慢的形势下，越来越多的国家转向了更为深入的经济合作模式——区域贸易安排(RTA)。目前，全球贸易体制由一个连锁的、日益增长的区域贸易协定和多边贸易协定组成，这些协定都遵循着一个共同目标—促进贸易自由化[1]。其中，部分RTA完成了WTO难以达成的议题，实现了较高水平的自由化。在区域经济合作广泛开展的背景下，加快实施自由贸易区战略，成为我国新一轮对外开放的重要内容，我国目前正在积极推动RCEP等一系列RTA谈判，通过加强区域经济一体化来为经济增长提供新动力。从全球范围看，形式各异的RTA为全球经济注入了新的活力，同时也对WTO规则进行了有益的补充。

随着贸易自由化的深入推进，RTA成员方内部关税和非关税壁垒将得到较大程度的取消或降低，在此背景下，贸易救济是RTA各成员方无法回避的。其中保障措施制度在RTA中的作用至关重要，通过对区域内成员方提供公平正当的保护，可以促进区域及全球贸易环境健康有序发展。目前，不同RTA基于自身特点、背景、目标和一体化程度，致力于建立起符合各自政治、经济、文化特点的保障措施制度，在贸易自由化与贸易保护之间形成平衡，以确保各方贸易能在稳定和公平环境中良性发展。我国目前参加的RTA中均包含保障措施制度，并且采取RTA内同时规定全球保障措施和双边保障措施的模式，正确理解两种保障措施的复杂关系，对于我国未来在RTA中合理设定符合国际规则并对我国有利的保障措施制度至关重要。

一、RTA保障措施法律制度性质分析

保障措施(safeguard measures)，亦称免责条款、例外条款或“保障条款”，是GATT/WTO允许其成员采用的一种贸易救济措施。国内有学者结合WTO保障措施制度相关规定，对保障措施做出如下定义：保障措施是指当不可预见的发展导致一产品的进口数量增加，以致对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，进口成员方可以在非歧视原则的基础上对该产品的进口实施限制[2]。可见保障措施是一种“进口限制”措施，此种限制主要通过提高关税、采取数量限制等非关税措施或者两者结合来实现。保障措施制度被引入多边贸易体制和美国的保障实践有很大关系，美国最早提出保障措施问题，并在1942年美墨互惠贸易协定中首次对保障条款做出规定。此后，在美国主导下，保障措施条款正式纳入了GATT1947，即GATT第19条 “对某种产品进口的紧急措施” 。在《保障措施协定》中，保障措施被称为WTO机制中的安全阀，它允许成员方在特定情况下撤销或者停止履行其协定规定的一般义务，以使其国内产业免受进口产品带来的损害。保障措施使WTO法律规则的原则性和灵活性有机地结合起来[3]。

随着区域一体化的发展，在WTO多边框架中已设置全球保障措施制度的情况下，仍无法满足区域贸易安排在逐步实现贸易自由化的过程中保护国内产业和提供贸易救济的需要，双边保障措施制度便应运而生。出于对国内产业的必要保护，以及基于经济、政治、双边经贸关系等多方面的考量，进口成员方势必会选择采取保障措施来维护本国利益。而RTA成员方进口产品激增，极有可能是因为RTA规定的削减关税等措施造成的，并非一定构成援用WTO框架下的全球保障措施。因此，RTA有必要设置区域特有的保障措施制度，即双边保障措施制度。

从国际法角度而言，全球保障措施制度的合法性依据是GATT和WTO多边贸易规则，是多边贸易规则允许的例外。而区域贸易协定保障措施制度的合法性依据，则要从WTO规则、政府间协议、成员方国内法等多个层面深入分析论证，其中 GATT第24条与区域贸易协定合法性关系最为密切。在WTO多边贸易体制下，GATT1994第24条以及关于解释24条的谅解是目前处理区域贸易协定与WTO多边贸易协定之间关系的主要法律依据。GATT第24条规定了区域一体化的标准，即任何区域一体化的目的应当是便利成员方之间的贸易，不得增加与其他成员方之间的贸易障碍，并进一步规定区域一体化须对“实质上所有贸易”取消“其他限制性贸易法规”。有学者认为：“由于GATT第24条的关键词语的含义并不明确，且现今 RTA的复杂性已远超出该条款谈判之时，导致 RTA各类贸易救济制度在若干方面与 WTO体制可能存在潜在冲突。”[4]由此在区域贸易协定中设置保障措施等贸易限制颇具争议。

区域贸易协定与 WTO之间的关系在 GATT第24条有明确规定，就保障措施而言，很重要的一点在于，这种救济制度是否属于 GATT第24条第8款规定的RTA成员方之间需要“实质上取消”的“其他限制性商业法规”[5]。第24条列举了“其他限制性商业法规”的例外，包括第11、12、13、14、15和20条，其中并不包括涉及保障措施的第19条。国际上有学者认为，由于第24条未将GATT第6条(反倾销、反补贴)和第19条(保障措施)列为例外，因此对区域贸易协定成员方之间实质上所有的贸易，都应当取消贸易救济措施[6]。有学者持反对意见，认为GATT第24条要求对“实质上所有贸易”，而非“所有贸易”或“全部贸易”取消“其他限制性商业法规”，即使贸易救济属于“其他限制性商业法规”，只要不影响“实质上所有贸易”，就不违反第24条[7]。还有学者认为，第24条列明的合法的限制措施并非囊括全部的，GATT第6条和第19条理应包含在内，如果在反倾销、反补贴或实施保障措施时排除区域贸易协定成员，可能会加剧区域贸易协定对其他WTO成员造成的歧视[8]。既然24条列举的“例外”并非穷尽，从规则设置的目的分析，涉及保障措施的 GATT第19条虽然未被列入取消的“例外”条款，基于保障措施在保障贸易体系运行中的“安全阀”作用，区域保障措施也应成为无须证明的合法限制措施之一。

就保障措施而言，有学者认为由于保障措施采取增加关税和数量限制等形式，理论上应属于“其他限制性贸易法规”范畴，但是“实质上所有贸易”不应等同于“所有贸易”，这也为区域贸易协定保留保障措施制度留有空间[9]。根据GATT第24条的规定，只要保证“实质上所有贸易”是自由的即不违反规则，GATT第24条并不禁止在内部的限制。根据《保障措施协定》脚注1，该协定的任何规定并不预断对GATT第19条和第24条之间关系的解释。这表明歧视性保障措施的合法性在乌拉圭回合谈判中是有意识地作为一个遗留问题被搁置在那里[10]。

在WTO实践中，自其成立以来涉及GATT1994第24条的首起案件——土耳其纺织品案[11]中，作为与欧盟进行经济一体化融合的一项措施，土耳其遵照欧盟的要求，决定从1996年1月1日起对产自印度等国的纺织品及服装进口施加数量限制措施，有关措施引起印度等国的诉讼。在该案中，专家组认为土耳其采取的数量限制措施违反了GATT1994第11条、第13条以及纺织品和服装协定(ATC)第2条之规定，并不认可土耳其主张的依据GATT第24条规定做出该决定的抗辩。上诉机构支持了专家组的基本论断，认为GATT1994第24条并没有赋予土耳其为结成“土欧关税联盟”而采取与GATT1994第11条、第13条以及与ATC不符的数量限制措施以正当性，土耳其完全可以援引“原产地规则”等其他措施解决关税同盟内贸易转移问题。但上诉机构也做出解释，根据GATT1994第24条“帽子条款”，GATT1994的各项条款的适用不得阻碍关税同盟(customs union)的成立，此外，GATT第24条可以用来证实采取限制性措施的正当性，条件是如果引起争议的限制性措施不适用，就会阻碍关税联盟的成立。根据土耳其纺织品案上诉机构有关论断，贸易救济措施属于应予取消的“其他限制性贸易法规”，但“实质上所有贸易”的措辞赋予了区域贸易协定是否保留贸易救济措施有限的“灵活性”。

由此可见，保障措施是对贸易自由化的必要限制，而GATT第24条“实质上所有贸易”的表述较为模糊，一定程度上赋予区域贸易协定是否保留保障措施制度以有限的空间。笔者认为，就GATT第24条而言，取消关税和“实质上所有贸易”的限制性规定，是相对比较灵活的条款，其为保障措施制度的保留提供了空间。GATT第24条并未明确排斥区域贸易协定内部保留保障措施，保障措施制度应是 GATT和WTO所允许的自由贸易原则的例外，是为法律所允许的例外措施。基于保障措施具有的“安全阀”作用，保障措施制度在实践中被诸多区域贸易协定所采用并作为重要的贸易规则予以规制。

二、RTA全球保障措施和双边保障措施的基本模式

(一)RTA全球保障措施之模式

全球保障措施即GATT第19条和WTO《保障措施协定》规定的保障措施，依据其实施条件，成员方在特定情形下可以据此合法适度地保护本国国内产业。根据WTO《保障措施协议》第2条，保障措施应强制适用于第三方和区域成员方，因此《保障措施协议》第2条第2款本身的规定，就说明了外部保障措施同样可以适用于RTA成员方，而第24条也无须多此一举，再加以证明区域内能否实施外部保障措施[12]。由此可见，在区域贸易协定中引入WTO保障措施是很多RTA的合理选择，例如，近年来达成的影响广泛的TPP/CPTPP[注]“跨太平洋伙伴关系协定(TPP)”是近年来区域经济一体化进程中影响较大、质量较高的区域贸易协定。在美国退出后，其他11个成员方达成协议成立的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)”，仍是全球20年来最大的自由贸易协定。TPP第6章第6条规定:本协定不影响各缔约方在根据GATT1994第19条和《保障措施协定》项下的权利和义务。，以及中国签署的中韩自由贸易区协定、中国—澳大利亚自由贸易协定等诸多RTA，均通过原则性规定将WTO保障措施制度纳入其中。目前，较多RTA全球保障措施基本遵从了WTO相关规则，在全球保障措施制度上可谓是中规中矩。与此同时，一些RTA保障措施在遵从GATT和WTO相关规则的前提下，其全球保障措施在适用范围、实施程序、实体条件等方面，仍与GATT和WTO多边框架下保障措施有所区别，并在一定程度上体现出RTA区域贸易协定的特性[注]如TPP/CPTPP协定中关于将进口配额产品排除适用全球保障措施的相关规定。。由于这些RTA保障措施制度在WTO保障措施规则的基础上，增加了一些新的限制性规则，其全球保障措施实质为WTO-plus模式。

(二)RTA双边保障措施之模式

在逐步实现贸易自由化的过程中，为了解决对国内产业的冲击，诸多RTA规定了仅限于其区域范围内实施的保障措施，即双边保障措施或称区域保障措施。RTA规定的专门的区域保障措施，一般是将WTO的保障措施规则整合到区域贸易安排中，或是对其规则做出一定的调整，其法律来源仍是GATT第19条和WTO《保障措施协议》。笔者认为，上述观点具有一定的合理性，但是从另一种角度理解，RTA规定的双边保障措施/区域保障措施虽然适用条件等未脱离GATT第19条和WTO《保障措施协定》的基本原则，但如前所述，其已突破了GATT和WTO保障措施相关制度框架，是基于区域贸易安排设置仅在有限范围内适用的保障措施，因此其在性质、作用和具体适用条件等方面与全球保障措施存在一定的不同。由于双边保障措施是在RTA框架下在成员方之间适用的，因此其具有较大灵活性并可根据成员国之间的意愿设定，以最大限度满足成员国的特定需求。可以推断，在RTA下设置双边保障措施制度，为协定成员方提供“额外”的保护，不可避免地会在一定程度上刺激成员方对保障措施的适用。在此期间，双边保障措施的存在大有必要，因为任何一个自由贸易区内的自由贸易都是以不损害各成员国利益及产业安全为前提的。RTA建立的目标是实现贸易自由化，但在实现贸易自由化过程中，必然伴随着大量商品从某些成员方急速涌入其他成员方，并对进口成员方国内产业带来冲击。由于RTA各成员方贸易水平参差不齐，对于经济发展水平较为落后的成员国而言，上述情况对产业的冲击会对一国贸易和经济发展造成巨大影响。国外有学者曾就自由贸易区对经济落后的国家的影响做出判断并指出：“对于经济发展水平较为落后的成员国而言，自由贸易区建立的直接后果就是大量外国商品的急速涌入。”[13]出于经济的目的和政治的考虑，对其他成员方采取保障措施是必然的选择。RTA内成员方的产品进口激增，并不能促成RTA相关成员方援用多边体制下的保障措施，因此必须设置自由贸易区内的保障措施制度，即区域/双边保障措施制度。事实上，“区域贸易协定在保障措施上采取订立双边保障措施是比较可取的方式，可以避开与多边贸易根本性的冲突，又实质上保留了一种比较灵活的贸易救济方式”[14]。

与此同时，RTA无疑是以长远的贸易自由化为目标的，推动贸易自由化是各成员国共同的理想，因此区内保障措施虽然有存在的必要，但作为贸易自由化阻碍之一，其具体实施应有诸多的限制条件，其中较多RTA规定双边保障措施仅能在过渡期内适用，在过渡期结束后，任何缔约方均应无权采用双边保障措施。

三、 RTA双边保障措施与全球保障措施之本质差异

保障措施的类型决定了谁来实施保障措施，谁又被实施保障措施。大多数保障措施制度对于双边/区域保障措施与全球保障措施做出了不同规定。从法理上讲，全球保障措施制度和双边保障措施制度均源于 GATT第19条和 WTO《保障措施协定》，其中双边保障措施来源于全球保障措施的衍化和变通，但是由于双边保障措施是区域贸易安排所特有的救济措施，其与全球保障措施存在较大的差异。具体而言，TPP/CPTPP全球保障措施与双边保障措施主要存在以下不同。

(一)保障措施法律依据有所不同

全球保障措施属于WTO规则允许的例外，其法律依据是GATT和WTO保障措施相关制度，而双边保障措施属于区域贸易安排中的例外，RTA双边保障措施制度依据RTA协定本身。全球保障措施作为GATT和WTO框架下设置的贸易救济制度，其要求进口增长是由于履行 WTO所规定的义务引发的，而双边保障措施要求进口增长由于履行RTA内关税减让义务所引起的，两者根本性质的不同，导致保障措施实施的具体形式、条件、期限、程序等均有所不同。

(二)保障措施适用范围有所不同

全球保障措施在所有 WTO成员方范围内适用，而双边保障措施仅在RTA成员方之间适用。RTA不可避免受到WTO多边框架的约束和影响，区域贸易协定成员方进口产品激增对国内产业造成损害，如果达到多边贸易体制下的保障措施适用条件，则可实施全球保障措施。但为了履行RTA下关税减让义务而对国内产业造成相应损害，不符合多边框架下全球保障措施发起条件的，出于保护国内产业的需要，则有必要在RTA内设置双边保障措施。正因如此，诸多RTA设置了双边保障措施制度，为区域内更加有效地实施保障措施提供正当的法律依据。与此同时，对于同一产品能否同时适用全球保障措施和双边保障措施的问题，绝大多数RTA采取国际通行做法，秉承“一事不二罚”的原则，防止重复救济，规定双边保障措施仅适用于成员方之间，而全球保障措施则针对包括成员方在内的所有 WTO成员方，且规定当对某一进口产品采取全球保障措施时，不得再对该同一产品采取双边保障措施。

(三)保障措施的实施对象存在差异

全球保障措施是 WTO多边框架下提供的贸易救济手段，即便各成员方参加了区域贸易协定，也不妨碍其相关权利的行使，全球保障措施的实施对象是针对所有成员方相关产品。双边保障措施则是基于区域内贸易自由化给成员方带来的影响而提供的贸易救济措施，且仅针对RTA成员方之间的相关产品。

(四)保障措施适用的具体条件有所不同

全球保障措施基本上按照 GATT和 WTO保障措施实施要件实施的，而双边保障措施则是对多边框架下保障措施规则的较大变通，是成员方之间基于各自利益诉求达成一致的结果，有时可能以某个成员方国内保障措施立法作为基础和依据，因此二者之间适用的具体要件存在一定差异。

(五)保障措施的实施期限有所区别

一般而言，区域贸易协定中的双边保障措施(也称“过渡性保障措施”)限于在过渡期内采用，过渡期后只能采用全球保障措施。而全球保障措施没有“过渡期”，如果 WTO相关规则没有实质性修改，其保障措施体系和规则将与 WTO体制长期共存，诸多RTA双边保障措施的特殊性就在于其“过渡性”，即具有暂时的和可预见的合法适用期限。

从本质上而言，全球保障措施和双边保障措施的根本区别在于其是否具有“歧视性”。当WTO成员采取全球保障措施时，不应只针对原产于某些特定国家的产品。这一非歧视性要求使得该类保障措施具有了全球性[15]。WTO框架下全球保障措施不区分出口成员方，而应一视同仁地对待所有成员方，但也存在部分区域贸易协定中排除在区域内成员间适用全球保障措施的情况的特殊情况。双边保障措施只能在区域贸易协定成员方之间实施，而不能扩展到非成员方。与全球保障措施相比，RTA双边保障措施的最大特点是针对区域贸易安排的成员方的产品实施，即只在区域贸易协定成员方范围内适用。可以认为，双边保障措施独立于WTO保障措施，服务于区域贸易安排，服务于区域经济一体化，其性质可谓是“例外中的例外”。

四、RTA双边保障措施与全球保障措施之互补关系

RTA双边保障措施和全球保障措施虽然定性不同，但在实施目的及效果上是相似的，客观上都构成针对自由贸易区成员方产品的贸易限制，都为自由贸易带来的负面影响提供一定的贸易救济。WTO允许全球保障措施在RTA内适用，但在某种程度上，区域范围内实施双边保障措施可以更加有效合理的提供正当的救济手段。如上所述，双边保障措施适用于各成员方因履行依据RTA协议规定的关税减让等义务所带来的损害予以补救，即来自区域内产品的进口增长可被预期地认为是区域一体化额外减让的结果，可以根据RTA协定规定，在仅对RTA成员方进行的保障措施调查的基础上，对其实施损害相对应程度的保障措施。如超出此范围，可根据GATT和WTO框架下承担的减让义务，适用GATT和WTO框架下的全球保障措施。这可以解释为什么区域贸易协定在全球保障措施之外，还要专门规定双边保障措施。

从实践角度出发，如何判定在何种条件下适用全球保障措施，何种条件下适用双边保障措施，这是RTA各成员方高度关注的问题。由于WTO全球保障措施制度为多边框架下的贸易救济手段，其适用的实体条件和程序等规则带有普遍性，并不能满足区域贸易协定成员方贸易发展和保护国内产业的特别需要。如果在RTA运行中直接运用WTO保障措施，还可能会增加不必要的成本，增添问题的复杂性，不利于纠纷的解决[16]。各成员方应根据判断造成国内产业损害的原因判定适用何种保障措施。RTA内由于各成员方相互给予对方低于WTO多边框架下的最惠国税率的关税，进而导致对其国内产业造成严重损害或严重损害威胁的，理所当然应适用双边保障措施。否则，可适用GATT和WTO框架下的全球保障措施。但是对于关税减让的确定以及造成损害的范围难以划定明确的界限。事实上，WTO规定的保障措施是基于多边贸易协定下包括关税减让在内的义务导致进口大幅增加，进而对国内产业造成严重损害或严重损害威胁而实施的，而区域贸易协定成员方之间的关税税率一般为零或低于WTO最惠国待遇税率，因此区内成员方之间的进口增长应视为由区域贸易优惠安排所致，而并非是履行WTO关税义务的结果。有学者据此认为，RTA成员方产品本来就没有适用WTO保障措施的理由，也不能纳入其调查损害的考虑范围之中[17]。笔者认为，上述观点并不全面，全球保障措施和双边保障措施都具有针对区域贸易协定成员方产品的贸易限制作用，理论上和现实中都存在某产品区域贸易协定成员方之间适用的税率和WTO最惠国待遇税率相同或者均为零的情况，此时WTO全球保障措施与区域贸易协定双边保障措施适用空间是重合的。目前，大部分RTA对实施双边保障措施设置了提高关税水平不应超过WTO最惠国待遇标准的条件，这种做法使得全球保障措施和双边保障措施在实质上得以区分，从而避免了WTO与RTA的“条约真实冲突”[18]。如在RTA协议中规定，实施双边保障措施采取提高产品关税税率的形式，不应超过采取措施时或者协定生效前一日适用的最惠国实施税率中的较低水平。此外，诸多RTA还明确规定不得同时实施或维持全球保障措施和双边保障措施，以避免WTO和区域贸易协定的冲突。

总之，诸多RTA规定全球保障措施和双边保障措施不得同时实施，同一时间针对同一产品只能两者选其一实施，不仅符合自由贸易区发展现状，也避免了实施中的困扰。如果一成员方认为有必要对某一进口产品采取全球保障措施，则其不再有采取双边保障措施的机会，反之，如果一国认为本国产业造成损害更多是基于区域贸易协定做出的让步造成的，则更倾向于实施双边保障措施，且一旦启动双边保障措施，则无法再实施全球保障措施。但还可能存在另一种情形，根据RTA相关规定，一旦实施或维持双边保障措施就不得同时适用全球保障措施，而实施双边保障措施如果未起到对国内产业必要的保护作用，表明引起国内产业损害的原因并非区域内关税减让，而很可能是WTO最惠国税率导致的，此时保障措施的实施同样会面临困境，需要在实践中进一步探讨解决此类问题的路径。

五、结论

随着区域一体化的发展，保障措施制度已成为RTA不可或缺的重要组成部分，由于RTA和WTO之间的关系错综复杂，在RTA保障措施制度设置上，不可避免地受到WTO相关规则的影响。与此同时，RTA的普遍存在，也会促使WTO的创新思路。例如先谈一些“诸边”协议，即部分成员间的协议；致力于自贸区的整合，包括从现有自贸区协议中提取“公约数”形成专门的协议，等等[19]。在符合WTO规则的前提下，我国未来RTA保障措施制度可采取“改良”模式，即WTO-plus模式，对在区域内实施保障措施进行严格限定和规范，并在WTO相关协定的基础上强化规则，防止有关措施被滥用而成为贸易保护的工具，避免对自由贸易区整体政策目标造成破坏。通过从全球保障措施和双边保障措施的关系入手，分析两者之间的实质差异和互补关系，可以解释为何在已经保留WTO全球保障措施的情况下，还要单独设立区域内适用的双边保障措施。在RTA内部，全球保障措施制度和双边保障措施制度应当是并行不悖的，两者在不同的范围内各自发挥“救济”作用，RTA成员方可以选择适用。我国未来RTA仍应同时保留全球保障措施和双边保障措施，通过强调WTO全球保障措施规则将其纳入RTA区域内规则中，可以确保在与非成员方国家贸易往来中可得到应有保护；与此同时，在区域内拓展性的规定双边保障措施，又为成员方之间贸易往来增加了必要的保障。正是由于全球保障措施制度和双边保障措施制度之间的关系较为复杂微妙，准确理解和把握WTO全球保障措施制度和RTA双边保障措施制度的关系，对于我国未来RTA谈判中设置合理有效的保障措施及建立健全完善可行的相关法律制度具有重要意义。