我国社会保障水平城乡差距的应对之道

◎余尤骋

社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利和社会化性质的国民生活保障系统。一般来说，我国的社会保障由社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助等组成。

目前我国的社会保障水平表现出明显的城乡差距。从最低生活保障水平来看，在20 世纪中期，城市居民该项指标已经达到每人每月170元，而同一时期，农村居民的该项指标数据竞为每人每月70元，为城镇居民的一半。而2012年，城市人口的最低生活保障水平为每月330元/人，农村只有每月172元/人。据2013年穆怀中教授统计预算的数据：2011年城镇社会保障水平约为5.39%，而农村的社会保障水平约为1.26%，城镇的社会保障水平比农村高出约3.28倍左右。目前我国农村地区的社会保障明显呈现出保障水平低、覆盖率低、人民的接受与认知程度低等不理想的状况。

现代社会保障是全体公民应该享有的基本权利，也是国家和社会对公民的责任，是社会进步的重要标志之一。缩小社会保障体系的城乡差距，建立完善的社会保障体系是政府重要的施政方向和奋斗目标。

一、我国社会保障水平城乡差异的成因

（一）城乡二元经济社会体制的影响。在中国社会的特殊发展中，形成了城乡二元分割的经济社会管理体制。其中，农村表现为自给自足的经济特征，而城市则具有较完善的市场经济特征。这种二元经济社会体制尤其是其户籍制度导致了城乡之间的流动的困难。户籍制度是我国计划经济时期形成的社会制度，它根据地域将人口进行了严格地划分，限制了农村人口大量迁入城市。同时，这种制度使得城乡的教育、医疗、福利等服务存在明显的差距，导致了城乡社会保障水平的不平衡。

（二）城乡经济发展不平衡。中国建国初期采用的是计划经济的社会模式，这种模式使得政府的投入与社会的发展关系十分密切。政府对地区的投入主要体现在资金和各项生活、生产资料的投入，这些财政投入使得财政政策的改革可以引起社会保障水平的变化。因为城市发展较快、人口基数大、话语权强，是社会现代化建设的中心，所以政府对城市的财政投入明显大于农村地区。城乡居民对社会保障的享用会导致社会保障水平城市明显高于城市。同时，资金筹措上的差异也会使得城乡社会保障水平差距加剧。各项社会保障事业需要资金的支持，政府对城市资金筹措上的力度较农村地区的投入要大很多。

（三）制度变迁存在的路径依赖性。有研究表明：制度变迁存在路径依赖性。路径依赖性是指过去所做的某项制度或行为的选择决定了他们现在及以后的选择。国家一直将城市作为改革与发展的重心，而社会保障水平又是经济发展的重要配套要素，因此，城市的社会保障也是处于重心位置。从改革前的“国家—单位”保障型社会保障制度到改革后为使国企改革顺利进行的社会保障制度都贯彻了这一规律。与此同时，农村地区的社会保障制度长期不受重视，导致这农村社会保障水平的逐渐落后。

（四）某些方面政府责任履行不到位。改革开放前，基于国情和国家经济实力，政府选择去优先保障城市的社会保障水平，而在农村地区实施“集体+家庭”的社会保障模式，这种模式对农村地区的社会保障仅有基础的灾害救济，而不存在更多的社会保障责任与义务。改革开放后，政府在农村地区实施家庭联产承包责任制，这使得农村的家庭经济逐渐解体，因此，之前的农村社会保障制度也随之消失。但是，政府并没有及时在农村建立有效的社会保障制度，使得农村居民的社会保障一直处于空窗期。即使在新的农村社会保障制度建立的今天，政府对农村地区的社会保障投入也十分有限，以上种种原因均使得城乡地区社会保障水平差距难以缩小。

二、社会保障水平城乡差异的负面影响

（一）反向扩大城乡差距，不利于城乡关系的均衡协调。社会保障作为一项重要的社会制度和收入分配制度，它也起着维护收入公平，缩小贫富差距的重要调节作用。社会保障水平的城乡差距将减弱它的调控作用的发挥，会反向扩大城乡的贫富差距，进而也不利于城乡关系的均衡协调。

（二）激化社会矛盾，妨碍社会的和谐稳定。社会保障的水平影响着国民的生活水平和社会的稳定，它与群众的生存发展紧密联系，会直接作用于社会的和谐稳定。社会保障水平的城乡差距会激化社会矛盾，例如农民工、流浪人口等弱势群体的社会保障问题，如果处理不好，就会引起群体矛盾事件，进而妨碍社会的稳定和谐。

（三）使人生来就社保水平不等，妨碍公平正义社会环境的形成。现代社会保障的核心价值理念是公平、正义、共享。这体现了社会保障水平对公平正义环境的重要性。然而，我国目前城乡社会保障水平存在较大差距，农村地区社会保障的覆盖范围、保障力度等都远远落后于城市，这使得人生来就受保障不平等，妨碍了公平正义社会环境的形成。

三、我国社会保障水平城乡差异的应对之道

（一）宏观方面的应对之道

第一，建立城乡一体化的户籍管理制度。二元经济社会体制导致了城乡之间的差距的形成与扩大，尤其是其户籍制度。因此，建立城乡一体化的户籍管理制度便显得十分重要。取消农村和城市之间的隔阂，使得城市和农村地区的居民享受均等的社会保障水平，使城乡地区社会福利政策得到统一，从而促进居民权利的平等。另外一部分，城乡一体化的户籍管理制度可以推进农业现代化和农村城镇化的进程，有利于城市与农村之间制度、观念隔阂的打破，有利于资源和居民的合理流动，进而可以促进社会的可持续发展。

第二，构建普惠式的养老金制度。目前我国城镇的养老保险制度逐渐健全，但是农村地区的养老保险制度仍处于起步阶段。需要将农村社会保障进行健全与完善，使农村居民可以得到健全的社会保障。普惠式的养老金弧度在实施过程中，需要加紧其制度的约束，从而促进农村地区财政补贴得到落实。这需要建立健全社会保障体系的相关法律法规，明确资金来源于去向，强化政策的实施与一致性。

第三，推进社会保障机制的合理化。目前我国城乡之间发展仍存在不平衡、不协调、不可持续等多种问题，其中城乡社会保障制度的不合理妨碍这社会经济的发展。目前我国社会保障制度上存在一些不合理的点有：（1）在社会保障制度的供给方面，制度顶层设计上存在制度碎片化；（2）在制度实施的执行力度方面，一些已出台的社会保障制度没有得到落实；（3）在社会保障的管理制度方面，在制度化不足，随意性较强，实施路径不够完善。因此，需要政府进行全面综合的思考和制度设计，注重公平性和合理性，提高统筹的层次，扩大制度政策的效应。

第四，创新社保基金运营管理模式。社会保障基金资产是保证社会保障制度有效实施的必要条件。与基金规模的不断扩大和投资风险逐渐增加相比，其对社会保障经济进行管理和规范的法律法规方面却十分薄弱。健全完善的法律法规可以确保社会的保障支出，因此需要健全防范机制，明确基金的来源和用途，对基金加强监督和管理，以确社会保障基金的保值增值及其合理使用。在完善社会保障基金运营管理模式时，我们需要做到以下几点：一要着眼效率成本，完善基金管理体制；二要发挥财政职能，纳入政府预算管理；三要强化激励约束，建立绩效考评机制；四要促进基金增值，委托专业机构运营；五要健全监督体系，确保基金安全。

（二）微观方面的应对之道

第一，加大社会保险的宣传力度。由于受经费紧张等因素制约，社会保险宣传一直不够理想，相当部分农村居民不知道参加社会保险是用人单位和劳动者的法定义务，享受社会保险是劳动者的合法权益。加大社会保险的宣传力度可以让更多农民去了解和感受到保险的优惠及重要性，提高社会保险的普及率。首先可以每年财政投入一定的社会保险宣传经费，确保社会保险宣传工作的正常开展。同时各级劳动保障部门和社会保险经办机构，需要切实抓好社会保险宣传工作的落实。全市劳动保障部门、社会保险经办机构，需要开展多种形式宣传活动，通过宣传社会保险的政策法规和社会保险知识，提高了参保单位、参保人的社会保险意识，从而促进了社会保险事业的发展

第二，丰富社会救助的内容，简化申办手续。国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。然而，我国农村地区的社会救助依旧有很多欠缺的地方。为了解决困难群众的实际迫切需要，需要去丰富社会救助的形式和范围，这需要做到以下要求：在满足困难群众物质救助的同时，也要关注群众的精神上的需要；在发展及时性救助的同时，也需要发展其发展性救助。对困难群众进行就业培训等，从根源上解决问题。

第三，提高农村居民在基础教育方面的社会福利水平。农村教育是农村发展程度的重要表现，也是农村发展的基础。要做到城乡社会保障水平的差距减小，需要对教育资源进行合理的城乡分配，缩小城乡之间的教育差距。这需要对政法公共教育经费和教育资源进行合理的分配，需要对农村的教育经费保障机制进行改革和深化，落实政策的实施。