实现经营权抵押权能还需加大支持力度

陈 静 任爱霞

随着现代农业的不断发展以及国家农业优惠政策的落实，越来越多的新型农业经营主体进入农村，这些新型农业经营主体和农民的融资需求在逐年增加，但农业生产经营成本高、市场竞争激烈，农业经营主体融资难、融资贵的问题成了这些新型经营主体和农民不得不面对的难题。2016年，中国人民银行等五部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，部署在全国232个县（市、区）开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作，正是为了有效解决农业经营主体资金短缺的问题。

由于农业生产经营受制于自然条件和市场环境，有着高风险和周期长的特点，因此在向金融机构融资上存在天然的弱质性。其中，缺乏有效抵押物正是农业经营主体开展融资活动的最大障碍，缺少有效抵押物会对经营主体的借贷难度、借贷规模及借贷时间造成不利影响，客观上形成了农业经营主体融资难、融资贵的问题。国家开展土地经营权抵押贷款试点就是在探索将承包土地的经营权作为抵押物，从而拓宽农业经营主体的融资渠道，进一步激活农村土地潜在的价值，解决融资难、融资贵问题。

但在实践中，承包地经营权的抵押担保功能仍然很难完全实现，农村地区依然存在资金缺口大、贷款进程迟缓、放贷量受限等现象，阻碍了农村经济的可持续发展。试点发现，一些地方承包地经营权的抵押担保功能难以实现体现在一些规模经营的新型经营主体流转取得的土地经营权难以用于抵押贷款，因为《暂行办法》规定通过合法流转方式获得承包土地的经营权的农业经营主体申请贷款的，需要承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转，在实践中很难操作。

银行等金融机构之所以对于此类抵押贷款心存顾虑，原因在于：一是经营权价值评估难。现阶段，虽然很多地方在探索创建土地评估机构，但因诸多因素的限制，土地估值仍然是比较复杂的问题。一方面对传统金融机构而言，由于自身缺乏对承包地经营权的专业化评估技术，且在操作成本相对较高的情况下，难以对农村土地潜在价值予以精准评估。另一方面，第三方所作出的估值，又很难得到传统金融机构的完全认可。二是抵押物处置难。对于传统金融机构而言，承包地经营权怎么处置是必须面对的难题，若农户、经营主体无法在规定期限内完成还款活动，则会加大抵押权处置成本。原因在于：土地流转制度尚未健全，且承包地经营权具有应用功能限制、受让范围局限等特点，相关机构难以有效处置抵押物。特别是通过流转取得的经营权在进行处置时，还需要考虑承包农户的利益诉求，更加使得银行对于这类贷款心存顾虑。

因土地价值评估和抵押物处置等问题的存在，导致了承包地经营权抵押贷款难以达到预期目标。因此，政府部门应全面加大相关制度的构建，推进农村承包土地经营权抵押贷款工作的开展。

一是遵循“三不”原则。由于农村承包地经营权抵押活动贷款风险的存在，应以农民自愿为主，严格按照“三不”原则，落实其抵押制度改革的重要性。即：不可改变土地性质，不可改变土地用途，不可损害农民权益。二是加大政府支持力度。以政府支持为背景的承包地经营权抵押活动，政府要起到“保驾护航”的作用，应对以下几点内容予以高度关注：其一，就金融机构而言，农业贷款风险明显大于其他项目。政府部门可借助调动金融机构贷款积极性的方式，对贷款风险予以防范规避，如按照承包地经营权抵押规模，适当分担贷款坏账风险。其二，强化贷款担保力度。现阶段，农业经营主体缺乏有效抵押物，而商业担保单位出于对土地处置问题的考虑，对承包地经营权贷款积极性相对较差。因此，政府部门应该创建政策性担保公司，主要从公益的角度，为农民提供经营权抵押担保工作。