论农村宅基地使用权继承制度改革的风险防范

◎韩 楠

基于“居者有其屋”的政治考量，作为保障性物权的农村宅基地的用途被我国现行法律法规做了明确规定，其中，宅基地流转、抵押、买卖等被严格禁止，其一些权能被限制。但是，关于农村宅基地使用权是否能够继承、如何继承等问题，我国《土地管理法》、《继承法》、《物权法》等法律法规都没有一个明确的规定，或者规定模糊，以致于理论界颇有争论。可在现实中，农村宅基地使用权无条件继承的现象非常普遍，且宅基地使用权无条件继承也被广大群众高度认同。在法律回避、研究欠缺、现实需求之背景下，农村宅基地使用权能否继承以及如何继承等，都亟待学界进一步研究和探讨。仔细爬梳国内学者对于这个问题的研究成果，发现存在着两种观点：“肯定说”和“否定说”

肯定说认为：根据我国《物权法》146 条之规定，我国实行“房随地走，地随房走，房地一体”原则。据此，继承人可以通过房屋继承从而获得农村宅基地使用权，具有一定的合法性。同时，按照我国物权制度的“物权平等”原则，作为公民遗产的农村房屋及宅基地与城镇房屋及土地属于同类性质物权，其权能平等，都应该能够依法继承。况且我国《宪法》第13 条、《继承法》第3 条，《物权法》第65 条都强调公民私有财产可以依法继承，不得侵害。

否定说认为：我国《土地管理法》第62 条规定，农村宅基地使用权的申请取得必须具备“三个基本条件”（即一户一宅，面积法定，身份限制），如果允许农村宅基地使用权全面继承，则可能会与“三个基本条件”相抵触。再者，根据我国《土地管理法》相关规定，农村宅基地所用权属于村集体经济组织，而作为农户只是拥有其使用权，而绝非个人私有财产。因此，农村宅基地使用权不能依据我国《宪法》和《继承法》中关于“私有财产可以依法继承”而进行继承。

学者从不同的视角，依据不同的法条，研究得出了两种相左的观点（肯定说和否定说），都有其法理依据和理论基础。但作者研究认为：实现农村宅基地使用权的全面继承具有一定的合理性和可行性，关键是通过制度改革与创新，解决现行法律法规间的矛盾与冲突。

2015年由全国人大和国务院批准的“三块地”改革在全国试点地区悄然展开，现在又被全国人大批准将土地制度改革试点工作延长至2018年底，再次说明了土地制度改革任重道远，不可置否，农村宅基地使用权继承制度改革与完善也是其应有之义。改革与风险并行，推进农村宅基地使用权继承制度的改革与创新，政府必须转变职能，未雨绸缪，做好改革的风险预警和防范工作。

一、防范集体耕地流失的风险

为保障国家粮食安全，我国设定了耕地18 亿亩红线，这是我们的生存发展底线，任何时候不能突破。但是，随着我国城镇化、工业化的加速推进，有限的耕地不断被侵蚀。统计数据表明，1970年至今，农村人口体现为先增后减的变化态势，且在21世纪后下降速度明显。1970——2011年间，全国农村人口从68568 万人下降为54655 万人，减少了2912万人。与之相反，农村宅基地面积却没有因人口的减少而减少，出现了“不减反增”反常现象，全国农村住宅建筑面积由1990年的159.3亿平方米增加到了2011年的245.1亿平方米。新增的宅基地建设面积无疑是源于农村耕地。

农村宅基地使用权继承制度改革后，宅基地会被全面继承，农村宅基地使用权取得的“三个条件”限制也必将被突破，一户多宅、面积超标都将会因继承而变得合法化，这无疑为引起农村居民多占宅基地、占用耕地建房的冲动。这种风险必须防患于未然，将宅基地使用权继承附加一定的时间限制，或者采用货币继承等，同时严禁占用农地建房，或违章建房。

二、防范农户一户多宅的风险

我国《土地管理法》明确确立了农村宅基地“一户一宅”和“面积限定”原则，但在现实中这一规定屡屡被突破。有学者调查发现，违背“一户一宅”原则，一户两宅甚至一户多宅的现象在农村非常普遍，占农户的52.7%，尤其是远郊农村，这种情况更为突出。另外，“超面积占用”宅基地的情况也更为严重，有学者调查，河南省部分农村地区超面积使用宅基地的农户占73.9%，湖北省宜城市农户宅基地超标占用达81%，北京地区部分乡镇“超批多占”户占57%。

农村宅基地使用权继承制度改革之后，农村宅基地使用权可以被顺利继承，或者通过缴纳一定的费用、附加一定的年限之后实现继承权，这样可能会使原先违法占用的宅基地，或者超过法定使用面积的宅基地，或者一户多宅者通过宅基地使用权继承使之合法化，这与我国设定农村宅基地使用权制度的初衷相违背，也不利于集体建设用地的集约节约利用。作为稀缺资源，建设用地越来越成为我国经济社会全面发展的瓶颈，在当前农村宅基地空置率居高不下的情境下，在进行农村宅基地使用权继承制度改革的同时，要加强乡村规划，不断提高农村集体建设用地的使用效益，力求集约节约高效，防止一户多宅、面积超标状况的蔓延是改革者应该考虑的重要问题。

三、防范农民利益受损的风险

我国《土地管理法》规定了农村宅基地使用权取得必须具备“三个基本条件”，对于不符合条件的继承人是不允许占有宅基地的。如果因此而剥夺了继承人的农村宅基地继承权，则会违背我国《继承法》精神，侵犯农户的私有财产权，这无疑堵塞了增加农户财产性收入的一个通道，这对于本来收入较低的农户是一个打击。

目前，我国城镇化发展正在快速推进，每年将有大批的农民进城，其身份户籍也会随着发生改变而成为“城里人”，如果因农村宅基地使用权的主体身份限制而剥夺其继承权，将会侵犯到农民的利益。目前，农民在我国占绝对比重，三农问题仍是中央和政府工作的重中之重，农民利益不能侵害也是我国推进农村各项事业改革，尤其是正在进行的农村土地制度改革的底线。从调研来看，农民的法律素养较低，对于农村宅基地管理制度和有关法律知之甚少，普遍认为继承祖辈遗留的宅基地和房屋合情合理，因此，在农村，宅基地被继承的状况成为常态。因土地管理法规定的农村宅基地申请取得的“三个基本条件”而剥夺（或限制）继承权，将会极大地损害农民的土地权利和财产利益。再者，农民房产可能是农民大半辈子的心血，也是农民最大的财富，因现行法律规范而剥夺（或限制）继承人的继承权，可能会损害到农民的私有财产。通过农村宅基地使用权继承制度改革，借鉴解决城镇商品房继承方面的做法，真正给予权利主体以完整的房屋所有权，这也是我国物权制度的应有之义。

四、防范乡村伦理破坏的风险

中国传统乡村社会是一个建立在“血缘”和“地缘”基础上的“熟人”社会，它以“人情”为纽带，以“互信”为基础，成为乡村社会生活的伦理价值。农村宅基地使用权继承制度改革后，取得农村宅基地使用权的“身份限制”条件将被突破，继承人可能是非农市民，也可能是非集体经济组织成员，他们将与本地村民共同生活居住在一个村庄，由于其文化背景、生活习俗等的差异，农村社会长期形成的传统价值观、婚姻观、伦理道德观等将受到冲击和挑战，农耕文化将会受到侵蚀。

农村宅基地使用权继承放松“身份限制”后，城镇市民与村民混住将不可避免。一般情况下，诞生于工业文明背景下的城镇是现代思潮、现代文化的发祥地，这些现代思潮和文化让乡村人深感神秘和向往，甚至将之作为仿效榜样，尤其是城市的伦理道德对乡村起着极大影响（无论正面还是负面）。不可置否，农民与市民混住之后，对于促进工业文明与农耕文明的交融，实现城乡融合，推动城乡一体化进程都具有重要意义。但是，也不能否认，农民与市民混住之后，城市市民的一些负面的伦理道德也会不可避免地传导到乡村，影响到乡村，甚至“引领”乡村。例如，城市居民的泛商品化将会导致农村崇尚“拜金主义”，城乡贫富差距将会导致农民心态失衡，城市居民的现代思潮将会导致农村居民“东施效颦”等，所有这些，必须引起足够的重视，通过发展经济，加强核心价值观教育等方式进行防范与纠正。

五、防范城镇化延缓的风险

与发达国家相比，我国的城镇化率还比较低，尚达不到世界平均水平。目前，国家正多策并举快速推进新型城镇化发展，大批农民正在逐渐转变成城镇居民，其集体经济组织成员资格也正在逐渐丧失。实践中，国家和政府也多次强调，农民转变为市民不能以“双放弃”（放弃农村土地承包权和放弃农村宅基地使用权），或者“单放弃”为条件，要让农民自愿选择、有偿放弃，逐渐融入到城镇中。

如果这时再因身份限制而剥夺农户市民化后的农村宅基地继承权，基于“经济人”的思维，农民就会重新考虑进城的得失。在目前农村社会保障低水平低覆盖的情况下，农村宅基地仍具有保障性物权性质，是保障农民“居者有其屋”的物质基础。如果农民仅仅为了城市优美的人居环境、较好的社会保障、健全的公共服务而转变为市民，进而放弃农村宅基地继承权，农民就会审慎决断。农民因宅基地使用权继承问题而对市民化产生顾虑和观望，则有违国家推进城镇化的本意。通过农村宅基地使用权继承制度改革，可以使已转变为市民的原农村居民仍可以合法继承农村宅基地，这样便解决了农民市民化的后顾之忧，也有效防范了因宅基地使用权继承困境而成为城镇化的掣肘。