村民小组自治功能发挥的路径探析*

◎苍永东

近年来我国农村在工业化、城镇化的推动下转型速度加快，村民自治面临着新情况和新问题，村庄合并后诞生的“大行政村”已由过去的“熟人社会”变成了“半熟人社会”，人际关系的陌生化加大了采取集体行动的难度，由于缺乏乡土场域的信任逻辑，在信息不完全对称的“半熟人社会”里利益关系协调困难，难以达成共识故而无法有效维护农村社会的生产生活秩序。而在传统的“熟人社会”里，存在着一套当地村民公认的行为规范，遵循地方性共识有助于大幅削减乡村治理的成本。因此，在以“大行政村”为村民自治基本单元导致效率低下的背景下，现移村民自治的基本单元，充分发挥温和醇厚的民风民俗在乡村治理中的独特作用，再造以村民小组为代表的微自治组织无疑是明智的选择。

一、村民小组的自治功能

目前，广西省、广东省和湖北省等相继开展以村民小组为乡村治理最基本单元的创新实践，如清远作为广东省的农业大市，为了推进村民自治在乡镇以下划分了若干片区，在片区以下以村民小组为单位开展自治，由于组员有着相似的利益诉求和强烈的心理认同感，因而丰富了社会资本存量，可以高效地处理乡村公共事务，实现了行政与自治的分离从而激活了乡村的内聚力。

（一）公益性功能。村民小组的公益性功能主要体现在开展公共事务和调解内部纠纷等方面。一般而言，在村民日常生产生活中发生的矛盾均可以自我呈现，因为这些细小的、琐碎的纠纷只有在“熟人社会”中才会得到关注、回应并及时得到处理，这也是能够充分发挥村民小组自治功能的基础所在。自从税费改革以来，村镇两级组织也不断地从“汲取型”向“服务型”的职能转变，逐渐退出了农民的日常生活管理领域，导致乡村自治组织的上下衔接出现了一定程度的断层问题，而村民小组的存在可以提升组员的自我管理和自我服务能力。

村民小组作为一个充盈着情感、伦理的生活共同体，小组长是村民小组的组织者和管理者，担任着类似“家长”的角色，大多秉承着“我们家的事自己人不管，难道还要外人管不成？”的观点，在纠纷调解过程中小组长凭借自己与当事人的私人关系，只需“动之以情、晓之以理”即可使组员之间的矛盾在小组内部得以化解，从中体现出村民小组的内生性秩序供给能力，且符合传统农村社会的“无讼”思维和行事风格，有助于维护基层农村社会的长治久安。同时，将自治基本单元回归到具有良好自治传统的村民小组，能够缩小自治规模为村民自治创造更为宽松的环境和更为广阔的空间，有效聚合村民利益并提高他们参与自治的主动性，使得过去在行政村层级久拖不决的公共事务能够很快形成决议。

（二）工具性功能。村民小组的工具性功能是指小组长要承担起向村镇两级组织上报本组信息的职能，并协助村镇两级组织完成我国农村政策与法规在基层的落实，实现村镇和村民之间的有效衔接和良性互动。村民小组是村委会的下级自治组织，小组长对组员的生产生活状况有着深入的了解，可以弥合村镇与村民之间的断层缺陷使农村工作得以顺利开展，在规模较大的乡村中其作用尤为明显。

由于组员居住地相对集中，小组长与村民之间基本上实现了零距离接触，倾听组员利益诉求的渠道更为通畅，处理问题的阻碍因素也大为减少，同时村民小组能够充分利用自身的利益共同体特性，使组员形成共同的价值取向，提升组员的凝聚力，以有效化解村民小组内部发生的各种利益冲突，实现组员自身利益与小组集体利益的有机结合。因为只要组员存在合理的利益诉求，均可在“一事一议”的村民小组会议上进行讨论，如对于那些由于发展公共利益而导致个人利益受损的组员，可以及时地制订补偿标准。总之，村民小组是一个内部高效运转的基层自治组织，在传达诸如新型农村合作医疗保险政策，以及传播森林防火、环境保护和疫情防控等知识方面也更为快捷，因而拓宽了政务沟通的渠道。

二、村民小组自治功能发挥的路径

虽然村民小组是村委会下一级的自治组织，但不能将二者简单定位为上下级隶属关系，而视为辅助合作关系较为适宜，在行政村这一层级承担政府功能日渐增多的背景下，容易滋生内生需求弱、自治成本高等多方面问题，而通过将村民自治下沉到村民小组，可以化解乡村基层的自治“悬空”难题。

（一）规范村民小组长的推选机制。现行的《村民委员会组织法》中只在第10 条中作出了“小组长由村民小组会议推选”的简单规定，法律机制的不完善导致很多乡村地区村民小组长的推选程序显得较为随意不甚规范，如有些村委会习惯于采取直接任命的方式，并没有通过村民小组会议选举产生，即使举行了村民小组会议也只是“走过场”，在这种机制下产生的村民小组长只能定格为村委会下属的角色，既不能代表全体组员的利益也无法发挥对村委会的监督职能。

在以“原子化”和“熟人社会”为主要特征的乡村社会里，小组长处于村民小组综合管理者的位置，是落实国家政策的关键性人物，因此村民自治的有效推进必须首先规范小组长的推选方式。总体而言，村民小组长的推选程序可参照村委会的选举规则，同时二者要彼此分开独立进行，由村民自愿报名通过不记名投票的方式选举产生，在推选过程中必须充分尊重组员的意愿，不得以鼓掌或举手等形式进行，而应以“集中投票、秘密写票和公开唱票”的形式来开展，最终推选出真正能够代表组员利益的小组长，并每三年进行一次换届选举，同时村支“两委”需要将村民小组的选举情况进行存档，把选举会议记录、选民名单以及选举结果报告单等装订成册，真正做到按章办事、民主议事。

（二）发挥村规民约的社会价值。法律制度是逻辑严密且表达抽象的知识体系，在乡村地区由于村民的文化层次较低，大多数村民无法透彻理解法律条款的内涵，导致在乡村社会中法律条文的调控作用无法充分发挥，加之当前农村社会正发生着巨大的变革，各种纠纷的解决不仅需要法律体系的完善，更为重要的是要充分挖掘村规民约的社会价值，以弥补国家司法资源的不足，进而成为村民小组进行自我管理和自我约束的行为规范。

一是规范制订程序。要科学认识村规民约在乡村治理中的效用，将村规民约的积极作用最大化。村规民约应通过村民小组会议来制定，且要求出席大会的村民最低人数应超过小组总人数的2/3 以上，经出席会议2/3 以上人数表决通过方确认有效，并建立村规民约备案审查制度，以最大限度地调适村规民约与国家法律之间的冲突，表决通过之后应提交给村委会，由村委会负责向乡镇政府送达备案文书，文书中应附有制定过程说明及起草小组人员名单等；二是强调针对性。村规民约的制订既不能简单粗暴地剥离其所蕴含的文化传统，也不能僵硬地设定一个固有的演变路径，而应与村民小组的实际情况相契合，依托当地的风俗习惯、地域特征和民族特色等要素进行构建，避免形式化、趋同化及空泛化等问题，以弥补国家立法在乡村社会的“规则缺席”。

（三）完善村民小组会议制度。在我国的大部分农村，村委会普遍具有管辖范围大、人口数量多、居住分散化等特点，尤其在一些山村地区由于交通不便召开村民会议难度极大。因此，由于受到不良客观条件的影响，即便是三年一次的村委会改选大会，也大多只能采取“主会场+分会场+流动投票箱”的形式予以开展，导致直接民主问题无法有效解决，长期处于低层次水平徘徊的状态，在一些经济条件较差的乡村地区村民自治已经蜕变为村干部拍板式的少数人“自治”。

而村民小组地域不大，组员们在遇到重大问题时可以很方便地召开村民小组会议进行研究，甚至可以在晚间进行，这样既不会影响组员的日常生产，也可以省去误工补贴节省开支，有利于促进农村基层民主建设。村民小组会议是乡村自治组织系统内的“权力组织”之一，一般而言会议的程序应为：组员先将问题提交给小组长，然后通过村民小组会议进行讨论最终形成决议，并及时将决议结果向村委会上报，如果村委会认为村民小组的决议违反了有关的法律法规和政策制度，侵犯了大多数组员的合法权益，则村委会应予以否决或责令村民小组予以改正。当然，如果村民小组认为村委会的决定侵犯了自身的自治权，可以向乡镇两级政府提出书面申诉，或者直接向人民法院提起诉讼。

结束语

目前，在乡村治理与乡村基层组织关系的研究当中，基本上是延着“乡镇—村支两委—村民”这一路径开展的，而我国农村地区具有典型的“非均衡性”特征，村民小组是为数不多的仍与村民保持着较强亲和力的基层组织，村民小组的存在对加强村庄自身建设、提高农民合作能力和提升基层治理能力具有重要的现实意义，因此乡村自治不能忽略村民小组的效用发挥。当然，应该明确的是并非所有村庄都适用于以村民小组为基础的乡村自治体系，如在平原地区更为适合采用规模更大的新型农村社区模式，因而应避免坠入对小型共同体的过度迷思。