农民就业转型的土地制度约束分析*

2018-01-23刘奇勇张恒翔

农业经济 2018年6期

◎刘奇勇张恒翔梁媛

2010年以来，各级政府努力推进小城镇化建设，推进农民市民化。促进农民在非农行业的就业转型是能否顺利实现这一过程的关键。农民通过城镇化中农村土地的流转实现就业转型，是实现城镇化、产业化的有效途径［1］。但目前存在着土地为首的生产要素约束尤为突出，这与现有法律土地制度和政府规章对土地流转的严格限制相关，将使农民通过土地流转获得创业资本更为困难，此问题亟待解决。

一、农民就业转型中存在的土地制度约束问题

土地制度约束主要体现在农地经营承包权和集体建设用地两个重点方面［2］。在农民就业转型过程中，如何在城市就业还能保留农民对于土地的经营承包权和保障集体建设用地的收益权，是实现农民“带土进城”成功市民化、实现就业转型的关键所在。本文从政府规章制度与法律制度（涉及农地经营承包权、集体建设用地）的角度对土地制度的约束进行分析。

（一）政府规章制度对农地流转的制度约束

2001-2017年，中央相继出台了关于农地流转的系列政策规定，对农地流转和规模经营的做出了详细规定，农地产权的使用权、承包权、收益权、流转权等各项产权归属和范围有了较为明确的界定［3］。

通过对2001-2017年中央政府颁布的一些涉及农地流转的重要文件的梳理，可分析出规章制度存在的局限：

1.中央政府推出的政策规定提出了农民拥有农地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能［4］，但缺乏对建设用地尤其是宅基地的权能规定，而且在处理农地承包经营权抵押、担保权能时，只规定了农民的权益，作为市场的另一主体银行等金融机构的权益却较少涉及，因此农民在就业转型中当需要将农地向金融机构抵押、担保获得所需资金时，金融机构出于制度保障等风险的考虑会不愿提供贷款，增加了农民就业转型的融资困难。

2.同时，政策文件对农地流转对象作了严格限制，仅限专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，不利于农村地区的工业、旅游业等多类型产业的发展，体现出中央层面对于土地集中化趋势的顾虑，未开展较为激进的改革试点。

3.另外，在土地流转中特别强调要在农民自愿遵从其意愿的基础上进行农地的流转，并无专门文件提出当农地集体流转时应有多少农民自愿流转的比例，因为在实际工作中不可能全部100%自愿同意流转，极易影响在推进城市化的进程中农地的流转与整理效率，导致农地集体流转与土地整理的失败，易形成所谓的“城中村”，政策的不明确不利于推动农民市民化的就业转型进程，影响农村地区特别是城郊地区的社会经济发展。再则提出鼓励进行农地的整理，但是又强调避免土地的片面集中，而要提高农地的生产效率，必然要避免土地的破碎化，努力实现土地的连片化，更有利于开发和利用。

4.在2017出台的《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，但又指出严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所，而根据旅游业的发展规律，发展乡村休闲旅游养老的产业，是需要进行房地产开发，为了提升乡村旅游产业的品质，也需要开发乡村度假别墅之类的高档休闲场所，因此中央政府因协调好开发商、农民、政府三者的利益关系，使开发商获得应得的经济利益并获得土地使用权等权益的保障，农民完成传统农业向现代休闲产业的转型并获得土地使用权转让的合理收益，政府获得为支持产业发展投入的公共基础设施建设的收益，如此才能实现农村地区的可持续发展，否则各方都会动力不足，尤其是会导致地方政府在开展农村集体建设用地的试点方面无所进展，农民就业也无法顺利向现代服务业转型。

（二）农地经营承包权的约束

1.集体土地所有权主体不明晰。产权明晰是发展市场经济的基础要求，是顺利实现集体土地流转的前提。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》和《土地承包法》中均有相应规定，而“集体”土地所有的管理权，是乡镇政府还是村集体，法律未做明确规定，尤其是未对土地流转的行政主体作出明确界定。

2.土地产权的权能残缺不全。各级政府通常以“国家”或“政府”的名义取代“集体”与“农民”而成为事实上的所有权主体，造成土地产权的权能残缺不完整。

3.土地承包经营权的法律制约。《土地承包法》第二十六条在规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”的条款上，并规定“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。如严格按照此规定执行，农民在已进入除乡镇级的城市外定居完成就业转型、成为市民后，均要无偿地放弃承包地。严格执行将使农民的投资不能以转让土地承包权获得收益，致使未进城的农民失去在土地上投资提升其价值的意愿［5］，并使农民在设区的市就业时被迫放弃土地权益，降低农民市民化、参与城市化进程完成就业转型的意愿。

（三）集体建设用地的收益约束

农民在市民化、实现由农村向城市的就业转型中，往往会丧失对集体建设用地收益的权益。法律法规严格限制了集体建设用地进入市场流转，使农民缺少了从土地增值获得收益的可能。《土地管理法》第 63 条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，同时也规定“符合土地利用总体规划并依法取得农村建设用地的企业在破产、兼并等情形下，集体建设用地使用权可以流转。”此条款对集体土地的流转条件以及集体土地权利的行使做了明确的限制，集体土地流转为建设用地的情形严格限定于征收为国有土地或者取得农村建设用地的企业破产或兼并，除此之外集体土地不得进行流转，并不能以出让、转让或出租用于非农建设。此条款不利于农民开展需由农地向非农地转变土地用途的休闲与旅游产业的发展，对农民向第三产业的就业转型造成了一定的障碍。

（四）《物权法》、《担保法》与《土地承包法》的担保与质押权益约束

我国《物权法》和《担保法》均规定“耕地使用权不得抵押”。《担保法》和《物权法》规定的权利抵押的标的仅限定在用益物权，可适用于取得土地承包经营权证的“四荒”土地承包经营权，而《土地承包法》第49 条同时规定，未取得土地承包经营权证的债权性“四荒”土地承包经营权，并不具备抵押贷款之标的物的合法资格。《担保法司法解释》第 52 条也规定“当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的，土地使用权部分的抵押无效”。这些法律规定导致农民的质押、担保权益无法获得法律支持，因而在就业转型需创业融资时无法获得金融机构的有效支持。

二、破除农民就业转型中的土地制度约束的方式

（一）实现农地承包经营权的合法流转程序

允许“带权进城”，即允许农民在转为市民后，再可以依法继续享有农地的承包经营权，并可在政府监管下转让、出租、抵押土地承包经营权等土地产权中的使用权，降低农民进入城镇市民化过程中的基本生活保障风险，并应明确农地承包经营权的流转应在乡镇一级政府的监督管理下进行，以确保流转的合法性。

（二）确保农民在就业转型中享有集体建设用地的收益权

建议制定相关政策，尽快结束因土地所有制不同而产生的二元结构，让农民以土地权利享有工业化和城市化所带来的收益权。可修改《土地管理法》中过于严厉的集体建设用地转让、出租的禁止条款，制定规范集体建设用地进入市场的条款。充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利。建议采取“政府主导，农民受益”的方式，在去除“三通一平”的公共基础建设资金等各项开支的基础上，在政府改善基础设施的土地增值收益的条件下，政府土地出让获得的土地出让金应给予农民合理的份额。为平衡中央政府、地方政府、农民、开放商的各项权益，加快农村建设用地的开发进度，促进农民就业的现代化转型，首先应进行清晰的产权划分，尤其是土地收益的利益分配，为避免“城中村”、“钉子户”等少数利益团队伤害多数人的现象频繁出现，应积极向新加坡政府学习，尽快出台拆迁的相关法律条款，对于拒不拆迁的个人或团体行使必要的合法拆迁行为。

（三）发展农村土地股份合作制

实现土地、资本、民企的整合，努力推进农村集体经济股份化，如何将土地权益以股份合作、转包、出租、互换等多种灵活的方式，激活社会资本加入的积极性，政府加强土地整理的力度，形成政府与市场的合力积极推动城乡基础设施及公共服务配套的建设，引领第二、三产业发展，促成农民顺利完成就业的成功转型。同时，提升乡镇政府对村级单位的领导力，确保农民的合理合法权益，从而保障改革的顺利进行。努力推进村级综合改革，推进已完成城市化的地区的村委会向居委会的转变，加快对集体经济组织股份制的改造，促使其向现代市场企业组织形式的股份制公司、有限责任公司转变。

（四）建立城乡一体化土地流转市场

由于很多农村地区的土地增值受益于快速的城市化进程，是由于政府做好了道路、水电、通信等基础设施建设，因此为使地区获得持久的发展动力，应建立城乡一体化土地流转市场，由税务机关向流转的农地收取土地增值税，并且规定此税收要专款专用，用于区域公共基础设施建设。通过统一的城乡土地流转市场，可使农民与政府共同受益，使农民能分享城市化的收益，获得向城市实现就业转型的资金保障。通过土地市场的开放流动与土地制度设计的包容性，构建出城乡统一的开发竞争的土地市场［6］，以完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，将使全国空心村的整治获得1.14亿亩的土地增长潜力［7］，根本上解决农村土地利用的低效率问题。

三、应发挥政府在破除土地制度约束中的整合作用

在破除农民就业转型中的土地制度约束，就要在土地流转中充分发挥政府的规划整合作用，加强农村土地流转，从而平稳实现农民就业转型。

（一）统筹规划，科学合理利用土地

建议政府因地制宜进行资源有效整合，科学规划产业园区，使各个功能区功效作用得以充分发挥，形成规模经济效应。建议选择传统产业，因其更适合农村地区产业开端由第一产业向第二、三产业转变的转型期，有利于农村地区的就业转型稳定实现。

要根据不同地区的经济发展程度和区位优势，对流转的土地进行产业结构定位。以距离核心城市的远近采取不同的产业发展策略。近郊农村，经济较为发达，农民知识技能水平较高，可优先发展高新技术产业；远郊地区，主要以传统产业发展为主。

（二）整合用地，发挥镇（乡）政府规划作用

建议政府引导农村土地流转，土地的规模化建设为发展工业园区整理出必要的规范的土地。将建设用地流转整理为农地后的机械化种植操作，统一安排种植计划，提高劳动效率，节省农业成本，对产业园区、功能区的整体规划建设，较易实现，可大幅降低成本，增加土地租值。

如前期农业设施成本较高，可由现代化农业企业建设农业设施，以反租倒包的形式租给农民，每年收取设施费用，成本限期回收，这样农民和农户就不会因没有资金而无法发展现代设施农业，可称为一种“普惠制”发展现代设施农业的方式。

同时政府除对农民开展农业技能培训外，积极对农民进行市场营销方面的培训，使农民能够掌握市场变化规律，根据市场变化安排经营计划，学会抵御市场风险。

农村集体建设用地流转后，所有权虽然为村集体所有，但由村来整合土地，易导致土地的细碎化、零散化，而从全国比较成功的经验来看，由镇（乡）一级政府引导各村集体，可充分发挥镇（乡）政府的领导统筹作用，使土地能够集约规模化，因此土地的整合工作，不易由太小的行政机构——村主导，应以镇（乡）为基本单位，必要时可在区县内流转，甚至在省内实现跨区流转。