供给侧改革视角下新型农业经营主体发展的思考

◎雷云云

一、引言

在2015年到2017年连续三年的中央一号文件中，新型农业经营主体这一概念高频出现。其中，2017年中央一号文件中特别指出，要从“深入推进农业供给侧结构性改革”的角度出发，大力培育新型农业经营主体，以此来增强农业农村发展新动能。新型农业经营体系主要是基于传统农业的家庭承包经营，大力发展家庭农场、农民合作社、专业大户和农业产业化龙头企业等核心组织，适度发展其他组织形式，以此形成农业运营的适度规模化，农业服务的适度社会化，开辟农业农村健康可持续发展的新路径。

二、新型农业经营主体的供给侧改革要素分析

农业供给侧改革主要包括人才、土地、资本和技术创新等四大要素，优化重组要素结构是落实农业供给侧改革的切入点。

（一）培育新型农业经营主体的特需人才

制约新型农业经营主体健康发展的首要障碍是配套的新型农业技术人才和新型农业经营人才的缺失，及由此导致的新型农业产业链条功能不完善的问题。为此，新型农业经营主体的“新”字首先是指人才素质的新，新型农业经营主体需首先解决特需人才的培育和使用问题。农业主管部门需推动新型农业经营主体与高校及科研院所展开紧密产研合作，由新型农业经营主体负责农业专业技术与经营人才培育资金投入，借用涉农高校及科研院所的智力来加快现代农业产业链发展所需的专门人才的培育，提升农业产业链现代化所需各类人才的供给数量与质量，补齐农业供给侧的短板，深化农业产业化和市场化的水平，尽早培育一批符合区域农产品特质，具有区域影响力和产业带动力的新型农业经营主体。

（二）完善新型农业经营主体的土地政策

完善土地流转机制有助于改进当前的农业产业结构，促进农业由小农作业模式向工业化作业模式转变，形成具有规模效益和产业链价值的现代农业。但在现行制度架构规制下，农地所有权流转问题触及各类法律法规的变更问题，故此，在此讨论的农地流转政策系指农地经营权流转。农户在依法自愿有偿前提下将其土地承包经营权转让给新型农业经营主体的行为可兼顾现行法律权威和交易双方的利益。但部分新型农业经营主体出于利益最大化考虑而将农地用途变更，从而损害政府农地政策和农户的长远利益。为此，在实施面向新型农业经营主体的农地新政时，农地主管部门需加强农地依规划使用，严肃执行农地用途变更事项审批权。面向新型农业经营主体的土地政策既要重严管，还要强调行政指导。农业主管部门可利用大数据分析手段来规划农业生产结构，并结合农产品市场需求特征来调整农业生产结构，依据供需对接原则来指导农地种养品类，切实实现农业供给侧调结构预期目标。

（三）优化新型农业经营主体投融资体系

“补短板”是农业供给侧改革的基本要求之一，农村水利、道路等基础设施建设投资缺位是制约新型农业经营主体发展的主要短板。补齐农业基础设施投资短板的关键在资金融通环节。传统农业基建投资主体是地方政府，资金来源主要依靠财政；而当前支农性财政支出项目存在管理机构层级繁多，资金利用效率低下，资金监管效能差等诸多问题。加强财政支农资金监管力度，提升资金运用效能，降低资金拨放管理环节的交易成本，是优化财政支农资金使用效率，改善新型农业经营主体经营环境的必要举措。再者，农业基建投资需引入多元化融资模式，畅通互联网金融、资金众筹等新兴融资渠道。针对新型农业经营主体面临的融资难题，新型融资渠道所具有的经营灵活性、产品创新性，与新型农业经营主体的资金需求多样性之间具有较高契合度，二者之间的有效对接有助于新型农业经营主体在享受“一站式”融资服务的同时降低融资成本。

（四）鼓励新型农业经营主体的技术创新

农业供给侧与需求侧间的核心问题是当前农产品供给侧存在的“量多质劣”现象，与城乡居民对农产品品质日益增长的需求之间无法调和的矛盾。从农业供给侧改革角度分析，增加农业技术投入力度以提升农产品品质是化解农业供给侧与需求侧结构性矛盾的关键内容。为此，农业主管部门应以新型农业经营主体为载体来增加农业技术投入，推动农业技术创新，提升农产品质量。在农业供给侧技术创新要素方面，新型农业经营主体首先要着重于农产品技术的推广应用；稳步扩大新型优良作物种植面积；实施精准农业技术以提高高品质农产品供应占比；加强对农户的农技培训工作，推广高效农业技术，提升农业生产率。其次，地方农业主管部门要打造一批家庭农场示范样板，大力推广农业技术标准，积极实施各类农业标准技术和农产品地理标识技术，对农产品品质进行分级衡量，以差异化品质的农产品来提升收益。农业庄园还应积极响应政府主导的生态农业战略和精准农业战略，推广绿色化种养殖技术，降低农药化肥对农作环境的破坏水平，为建设生态友好型农业生产方式贡献力量。

三、新型农业经营主体分类发展策略探讨

（一）培育新型农业职业农民群体

当前的新型农业经营主体培育政策更多的关注对家庭农场、专业合作社、农业龙头企业等规模化经营的新型农业经营主体的扶持，鲜有对传统农业中的农户经营者的扶持。针对传统农业中的农户经营者的扶持政策主要着眼于在新型农业技术推广阶段对农户们的标准化培训，其余政策鲜见提及个体农户。这表明政府缺乏对以家庭为单位的新型农业经营主体的支持意愿和行动。培育以家庭为单位的新型农业经营主体，将传统小农改造为掌握现代农业技术与经营理念的新型农业经营主体，其价值不仅在于经济效益，更在于这一行动可增加农村社会稳定性，带来显著的农村社会效益。

对以家庭为单位的新型农业经营主体的扶持措施主要从农产品品牌打造和资金扶持两方面展开。一是以行政力量引导农户打造农产品品牌。地方政府可通过财政补贴的方式来引导小农种养品种与乡镇主推农产品品种保持一致，从而形成“分散种植，规模销售”的新型农业经营格局。此举有助于农户在保留种植自主权的同时获取规模经营效益，且可在地方政府引导下打造地理标志型农产品品牌，从中获取农产品品牌溢价收益。二是给予农户信贷和税收优惠政策支持。在当前信贷政策趋紧的金融形势下，个体农户难以从正规金融机构获得资金支持。政府应敦促金融部门发展面向小农的信贷产品，对农业生产贷款申请要优先房贷，并辅以贴息支持；税务部门可对发展集约化经营的农户的新增农业基建投资项目给予税收优惠，以此引导传统农户向新型职业农民的转变升级。

（二）推动专业合作社市场化运作

农产品专业合作社的概念肇始于2006年中央一号文件提出的农民合作社，自此以后，历年的中央一号文件一直将农产品专业合作社作为打造新型农业经营主体的核心力量加以重点培育。但在实践中，部分学者研究结果表明，农产品专业合作社中的很多社员是挂名农户，其目的是套取财政资金支持，由此被称为“皮包合作社”。近十年来，在各级政府财政资金的大力扶持下，农产品专业合作社进入快速成长期。这令众多的种养大户和村干部看到专业合作社快速发展背后的政策红利，随即采取找同乡挂名社员建立合作社以套取财政资金支持，这严重背离合作社成立初衷。

针对此，地方政府应削减对合作社的部分财政资金支持项目，转而引入市场化机制来激发农产品专业合作社的自主运营活力，重新塑造农产品专业合作社的市场化运作新环境。地方政府可将由此节约的财政资金转而直接用于对合作社社员的技术培训，以促进农产品新品种和新技术的推广；这些资金亦可用于对合作社产品的质量认证和市场推广上，引导农产品专业合作社以市场为导向来调整农产品结构，提升农产品质量，切实压缩皮包合作社套取财政资金的空间。再者，金融机构应针对新型农业经营主体的信用特点来创新农业金融产品，开发诸如农业土地经营权抵押贷款业务，引入第三方信用担保机构来平抑面向新型农业经营主体的信贷风险，为专业合作社的市场化运作提供有力的资金支持。

（三）引导家庭农场扩大经营范围

其一，以家庭农场为载体推进农业供给侧改革。中央一号文件中对家庭农场的政策定位是“创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场”。与传统小农经营模式和种养大户相比，家庭农场在成立伊始就配置各类先进农机装备，并广泛运用先进农业种养殖技术来实施农业作业，通过规模化、现代化经营方式来获取更高经营利润，故家庭农场是今后一段时期推进农业供给侧改革和实施现代化和规模化农业的主攻方向。

其二，依托家庭农场实施“一、三产”融合式发展。与传统小农相比，家庭农场在较高层次上将分散的劳力、资金和土地等生产要素进行集聚，有能力实施规模化的农资采购，从而降低农产品生产经营成本；家庭农场具有推广先进农业技术实力，应通过执行农业作业标准化和农产品品牌化战略来提升其农产品附加值；家庭农场应积极落实农产品质量标准和农产品地理信息标准，加强对其产出农产品的地理追溯管理，以此来化解由农产品供给侧结构失衡问题所引发的农产品供需矛盾，增进城镇消费者的消费体验感和支付意愿。