美国农业立法变迁过程及对中国的启示

◎于牧雁

农业立法指为维护农民权益、促进农业发展而制定农业相关法律的过程。农业立法是国家相关部门管理农业的重要手段，具有一定的稳定性、强制性。为促进农业发展，中国应在借鉴其他国家先进农业立法的基础上，不断完善中国农业立法。

一、美国农业立法的变迁

（一）美国农业立法的发展历程

美国农业立法始于美国独立初期，经过二百多年的发展，已逐步形成完善的农业立法体系。美国农业立法的发展历程可以分为以下几个阶段：

第一，独立初期。为恢复被战争破坏的国家经济，当时的美国政府制定了售卖公有土地及征收关税的政策，以期提高土地利用效率，并制定了相关法律保证这些措施的顺利实施。如1785年，美国联邦政府颁布了出售公有土地的法律等。这些与土地相关的法律和政策为美国农业经济发展提供了重要支持，同时也推动了美国西部地区农业的发展进程。

第二，农业半机械化时期。1840年以后，随着工业革命的浪潮涌向美国，新的农业生产技术应运而生，美国农业立法也随生产方式的变化逐渐改变。1862年，美国政府颁布《宅地法》，为农民提供了充足的土地。

第三，农业机械化时期。在这一时期，农业立法的目标逐渐转变为调整农业生产方式和生产关系。1929年，美国政府颁布《农产品销售法》，通过建立农产品联邦农场局，根据市场需求调整农产品供求关系，以市场需求为导向指导农业生产。

第四，战后时期。二战以后，美国为了促进国内农业发展修订了一批新的法律条例。一方面，为缓解农产品过剩问题，美国联邦颁布了《1985年食物保障法》等一系列法律；另一方面，美国国内开始追求农业可持续发展，例如1997年《土壤和水资源保护法》中明确规定保护土壤、节约水资源等。

第五，新世纪至今。这一时期美国立法制度不断修订，法律日益完善。2002年，美国政府提出加大农业补贴的法律；2014年，美国再次颁布《新农业法案》，对农业保险、补贴、环境保护等方面做出具体规定。

（二）美国2014年农业法案的主要内容及特点

2014年，时任美国总统奥巴马签署了新的农业法案——《2014年农业法案》，该法案是美国农业立法变迁中的最新成果，内容完备，涉及了农业发展各方面内容。

第一，在农业补贴立法方面，制定了更完善的农业补贴方式，政府预先设定农产品参考价格，决定补贴的数额；取消了一些不合适的补贴，如乳制品价格补贴等；制定了科学化的补贴公式：补贴金额=项目补贴单产×项目补贴基础面积×补贴率×85%，利用这一公式，为农民提供更合理的农业生产补贴。

第二，在农业保险立法方面。美国《2014年农业法案》为农民提供了更多的保险项目，更好地保障农业生产；另一方面，提供了棉花生产补贴，弥补了该方面的不足。同时，对于那些具有期限限制的灾害援助项目，不限期地扩大保险范围。并强制农民购买相关农业保险。

第三，在农业环境立法方面。一方面，重视对土地等农业资源的保护，如提高退耕还林的规模等；另一方面，不断实现农产品生产、加工的技术创新，加强科技推广力度。

通过美国农业立法内容可以看出，美国农业立法具有以下特点：首先，美国农业立法体系比较健全，以法律的形式确定了农业发展相关政策的地位，为农业发展各方面内容提供了具体的法律依据；其次，美国农业法律具有较高的可操作性，对农业发展的细则进行了具体规定，如在农业补贴中，制定了科学化的补贴公式等；再次，美国重视根据农业发展的要求，不断完善相关农业法律，实现法律内容的与时俱进。

二、中国农业法律政策的现状及不足

（一）中国农业法律的现状

1.农业保险立法现状

长期以来，在中国农业立法中，与农业保险有关的立法一般散见于《保险法》、《农业法》以及部分行政法中。2012年颁布的《农业保险条例（征求意见稿）》是中国专门农业保险立法开始出现的标志。2016年，国家再次颁布《农业保险条例（修正版）》，对2012年的农业条例进行了修正。

2.农业补贴立法现状

目前为止，中国尚未制定与农业补贴相关的专项法律。农业补贴相关规定或是集中在一些农业相关法律中，如《农业法》《农业保险条例》等，或是存在于国家制定的政策文件中，如粮食直补政策等。

3.农业环境立法现状

目前来看，在《农业法》《环境保护法》中都存在关于农业环境的相关规定。部分省份也已经意识到保护农业环境的重要性，并制定了专门的农业环境保护法律，如2006年湖北省颁布《湖北省农业生态环境保护条例》，对农业生态环境保护问题作出了详细规定。但是，国家尚未颁布专门的农业环境法律。

（二）中国农业法律政策的不足

1.农业保险立法的不足

首先，农业保险的立法缺乏长效机制。国家制定农业保险法的本质为农业提供支持，然而就目前情况来看，我国现行《农业保险条例（2016年）》中的具体细则缺乏可操作性，无法为中国农业保险提供依据，也无法切实发挥其自身在保障农业长期发展方面的作用。

其次，根据《农业保险条例》规定，中国农业保险遵循“自愿性”原则，但根据其他国家农业保险法发展可以看出，自愿性的原则不符合农业发展需求。在缺乏国家强制规定的前提下，参保人比较容易产生福利经济学中的“搭便车”心理，认为农业保险是公共物品，自己可以免费享用。这种为参保人提供了逆向选择的“自愿性”，无法切实维护农业主体的利益。

再次，农业保险法律关系尚不明确。中国现有的《农业保险条例》仅以义务规定的形式约束了相关保险公司及政府部门的职责与行为，导致各保险提供主体之间缺乏明确的法律关系进行规范。一方面，各保险提供主体之间极易出现职责越位与错位现象，部分地方政府部门承担了农业保险大部分工作，使得其他保险提供主体无法有效发挥作用；另一方面，部分保险公司为获取农业保险经营资质，利用一些违法手段骗取政府支持。而农业保险参与人则处于弱势地位，大多数情况下只能被动接受政府及农业保险公司提供的保险。

2.农业补贴立法的不足

首先，尚未形成健全的农业补贴法律制度体系。一方面，现行农业补贴大都以政策的形式规定，缺乏权威性较高的补贴立法，重政策、轻法律的现象比较明显；另一方面，农业相关法律中对农业补贴的规定大都是简单的原则性规定，未切实触及农业补贴的实质，未能切实发挥农业补贴的作用。

其次，农业补贴法制主体的组织化程度有待加强。在农业补贴过程中，忽视了农民作为权益主体的地位，未能充分考虑农业发展及农民的需求，也没有立足于农业可持续发展的长远角度，这使得农业补贴难以有效执行。

再次，农业补贴立法的结构设计有待完善。WTO规则是中国农业补贴立法的基本框架。目前来看，在中国现行农业补贴中，“黄箱”农业补贴较多，而“绿箱”及“蓝箱”农业补贴相对较少。这一结构设计使得大部分的农业补贴资金流向流通领域，农业生产领域的补贴不足。而流通领域的补贴又很难得到切实监管，无法调动生产者的积极性。

3.农业环境立法的不足

首先，农业环境保护法律制度过于原则化，现行农业环境保护法律虽然对农业环境保护相应问题作出了规定，但其具体细则过于原则性，未能提供切实有效的农业环境保护措施。

其次，现行农业环境立法相对陈旧，无法满足现代农业立法需求。近年来，国家大力倡导建设新农村，发展现代化农业，对农业环境保护也提出了新的要求，例如着力提高农产品质量，发展绿色农业等。但是由于更新速度缓慢，现行农业环境立法仍停留在传统农业立法的基础，无法有效地为现代农业发展服务。

三、美国农业立法变迁对中国的启示

通过对美国农业立法的分析以及对中国农业立法现状不足的调查，中国农业立法可以从以下几个方面借鉴美国农业立法的先进经验。

（一）完善中国农业保险立法的建议

1.完善立法原则

第一，农业保险立法应坚持政府扶持的原则，切实发挥政府在农业保险立法方面的作用。政府可以从法律层面切实保证农业保险立法的有效性，也可以从财政层面，加大对农业保险实施的资金支持，还可以从行政层面利用行政手段对农业保险立法进行适当干预，切实保障农业立法的有效性。

第二，农业保险立法应坚持强制与自愿相统一的原则。对于小麦、水稻等主要农产品，农业保险立法中应强制农民购买此类农产品相关保险。而对于其他一般农产品，农民可在综合衡量收支情况的前提下，自愿购买农业保险。

第三，农业保险立法应坚持因地制宜的原则。农业保险立法应根据各农业生产区域的不同情况，制定不同的保险细则，完善投保险种及具体金额等。如在病虫害频发区域，规定当地政府部门应该制定针对病虫害的农业保险险种等。

2.明确农业保险立法各主体的法律关系及相关制度

第一，明确农业保险提供主体的法律关系。中国现有的农业保险提供主体包括政府、商业保险公司、农业保险公司等。在农业保险立法中，应明确规定各主体的地位，一方面，要重视发展成熟的商业保险公司在提供农业保险方面的作用；另一方面，要不断完善农业保险公司的经营业务，使其更好地为农业保险服务。同时，政府应在提供农业保险的同时，加强对保险公司的监管，并为保险公司提供支持。

第二，构建完善的农业保险运作机制。首先，要明确政策性农业保险与商业性农业保险的经营范畴，政策性农业保险主要由政府负责，政府应该为参与农业保险的农民及相关农业保险公司提供相应的支持；商业性农业保险主要由商业保险公司及部分农业保险公司负责，主要是在政府支持范围内，为农民提供相关补贴。该类保险可以采取市场化的经营方式，实现风险转移，也可以采用“保险+贷款”的组合方式，构建“诱导性强制保险”。其次，政府应该设立一定的农业保险巨灾风险准备金，当保险公司面临经营危机时，为公司解决资金不足的问题。

第三，建立农业保险的再保险制度。再保险制度，指保险人在签订保险合同后，再与第三方机构制定一份分保合同，再保险制度有利于分散保险人的风险。在农业保险立法中，也应该明确规定建立再保险制度。为建立农业再保险制度，政府应该通过制定优惠政策、提供财政补贴等激励政保险公司增设再保险业务，也可以成立专门的第三方再保险公司。

（二）完善中国农业补贴立法的建议

第一，应建立健全农业补贴法律体系。首先，应进一步明确农业补贴法律制度的概念。相关立法部门应该不断丰富农业补贴立法理论，明确农业补贴立法维护农民利益、促进农业发展的基本宗旨，并在符合国家基本法律要求的范围内，明确农业补贴法律制度概念。其次，切实提高农业补贴立法效率，应该重视加快农业补贴立法速度，并根据农业发展实际，不断完善相关规定，提高农业补贴法律的时效性。再次，进一步规范农业补贴立法程序。在立法过程中，应该坚持某项具体的农业法律制度出发，完善决定程序、实施程序等的过程。同时，要明确不同立法主体在立法各环节的职责及义务，实现农业补贴立法的规范化发展。最后，应不断完善农业补贴立法的结构设计，在WTO规则允许范围内，根据中国农业发展实际，调整农业补贴结构，增加农业生产方面的直接补贴，并加强对流通领域农业补贴资金的监管。

第二，应不断改善农业补贴法律实施的社会条件，为法律的实施提供良好的外部条件。首先，要重视农业补贴方式的法制化宣传。提高农民对农业补贴方式的认识，使农民更好地利用农业补贴，维护自身农业生产权益。其次，重视对农业补贴方向的监管。要立足于便民的原则，在农村地区设立补贴机构，并在补贴机构内设立专门的监管机构，在监督主体的选择上，应该坚持主体多元化的原则，充分发挥农民、政府部分的监督作用，对补贴的申请、核算、发放等各过程进行有效监督，并实现农业补贴信息的公开。

（三）完善中国农业环境立法的建议

1.完善农业环境立法的基本思路

第一，建立健全专门的农业环境保护法律。国家应立足于现代农业发展要求，根据可持续发展的原则，在综合考察中国农业环境保护的现状的基础上，制定一部全面、科学的农业环境保护法律，为各省份的农业环境立法提供依据与保障。同时，应重视提高法律规定的可操作性，切实发挥其在农业环境保护方面的作用。

第二，实现农业环境立法的程序化和科学化，提高立法质量。在农业环境立法中，一方面，应坚持农业资源与环境立法体系并存，并对兼属农业资源与农业环境的空气、水等进行单独立法，切实保证立法的全面性和有效性，避免立法的重复；另一方面，提高农业环境保护政策的权威性、规范性，为环境保护政策的执行提供法律保障，使环境保护政策能够有效辅助环境立法发挥作用，促进农业环境保护立法的科学性。

2.完善农业环境立法相关制度设计

为切实发挥农业环境立法的效力，农业环境立法中，应该重视不断完善农业环境保护相关制度。

第一，应构建完善的农业环境影响评价制度。农业环境影响评价制度是评估农业环境影响因素的有效制度，在中国农业环境立法中，应完善该制度设计。在评估影响农业环境的因素时应坚持全面性的原则，既要考虑建设项目及规划对农业环境的影响，也应该全面考虑农业生产活动对农业环境的破坏，不断拓宽评价范围。同时，要加强对各种影响因素的监管。一方面，政府相关部门应做好农村地区各类项目审批，并自觉接受其他部门及群众的监督。其他部门应加强对环境影响报告的事后审查，切实保护农业生态环境。另一方面，应加强对农业生产活动的监管，合理评价各类生产活动对环境的影响，并着力改进污染较大的农业生产活动的生产方式。

第二，应构建完善的农业环境补贴制度。农业环境补贴指对于那些积极参与农业环境保护且在生产发展中存在一定困难的企业以及农民，给予相应的补贴。首先，要在综合保证本地区农业环境的基础上，制定科学的农业环境质量标准，并与那些积极参与的企业及农民签订协议，规范农业环境补贴的标准。其次，实现农业环境补贴项目的多样化，涵盖农业环境各方面。再次，加大农业环境补贴力度，既要为农产品销售者提高环境补贴，也要为农业生产者提供补贴，同时采用直接支付的方式提供补贴，切实提高相关企业及农民保护农业环境的积极性。