略论唐代御史台机构设置及其监察权

潘峙宇

御史制度作为我国监察制度的缘起，自秦王朝建立，经汉代的继承与发展，逐渐形成了完备的制度体系。自唐代开始，御史制度逐步传入了日本、新罗、渤海等国，对东亚法制圈的形成产生了重要影响。中国古代监察制度发端于本土、成熟于本土，是最具传统特色的制度之一。唐代御史制度又是中国古代监察制度最为成熟、完备的表现形态，并对后世监察制度产生了极为深刻的影响，为后世历代仿效与借鉴。对唐代御史制度的机构设置、监察权能及其实践等方面进行深入研究，对当下监察法制的完善具有借鉴意义。

一、御史制度的渊源

御史官称起源于秦代，最初监察并非其专门职能，如张仪为秦游说韩王时“秦王使臣献书大王御史”①何建章：《战国策注释》卷26，北京：中华书局，1990年，第974页。，可见秦时御史官职是为皇帝保管文书之职。秦朝的丞相官职之下即是御史大夫，而御史大夫又管辖侍御史和监郡御史，是秦朝时的重要官职。御史在秦时还兼具书记官、秘书的职能，据《史记》记载：战国时秦王与赵王相会，秦王请赵王鼓瑟。秦御史记“其事某年月日，秦王与赵王会饮，令赵王鼓瑟。”赵国大臣蔺相如又迫秦王，使其击缶。赵御史记其事“某年某月，秦王为赵王击缶。”①（汉）司马迁：《史记》卷81《廉颇蔺相如列传》,北京：中华书局，1959年，第2442页。

汉承秦制，御史大夫的属官有御史中丞、侍御史等。西汉成帝绥和元年（前8），御史大夫改为大司空，监察之权逐步转到御史大夫的属官御史中丞手中。《汉书·百官公卿表》载，汉代御史大夫的下属，“有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”②（汉）班固：《汉书》卷19上《百官公卿表》，上海：汉语大词典出版社，2004年，第311页。东汉之初，光武帝设御史中丞为御史台长官，中国封建王朝专职的御史监察机构自此出现。魏晋南北朝时期，中央御史机构基本上仍承袭东汉的御史台官职。隋朝也设御史台，长官为御史大夫，台下有治书侍御史、侍御史等下属官职。《旧唐书·职官志》载：“高祖发迹太原，官名称位，皆依隋旧。及登位之初，未遑改作，随时署置，务从省便。”③（五代）刘昫：《旧唐书》卷42《职官志》,北京：中华书局，1975年，第1783页。其中“依隋制”指的是隋初的旧制。隋制本身是变化的，隋文帝时建立了御史台制度，到隋炀帝大业三年又另设谒者、司隶二台。后罢除司隶。高祖武德七年（624）三月，唐朝创设六省、一台、九寺等国家机构，御史台作为监察机构从法律上被高祖确立。唐高祖所设监察机构，不设竭者台，只存御史台。所以唐初依的是隋文帝时的旧制而非隋炀帝时的制度。御史台初设，虽品级不高，但在高祖时便极为重视，《旧唐书·李素立传》载：

（李）素立寻丁忧，高祖令所司夺情授以七品清要官，所司拟雍州司户参军，高祖曰：“此官要而不清。”又拟秘书郎，高祖曰：“此官清而不要。”遂擢授侍御史，高祖曰：“此官清而复要。”④（五代）刘昫：《旧唐书》卷185《李素立传》，北京：中华书局，1975年，第4786页。

可以看出唐高祖对御史这一官职“清而复要”的评价，远大于同级别官职的重视。至唐太宗时期，御史更成为官员一展抱负的重要职位，太宗时期很多能臣有过御史任职经历而被提拔。担任过御史后官至宰相的就有高季辅，张行成，刘洎等名臣。太宗时期御史台最高长官为御史大夫，而御史大夫多升为宰相，其他御史台官员多被委以重任，这与太宗时期加强法治以及御史台机构设置日趋完备是分不开的。

二、唐代御史台的机构设置

唐初御史台系统沿袭隋制，设有左右肃政台，到中宗神龙元年（705），将左右肃政台更名为左右御史台，后因两台彼此倾轧，责权混乱，故在景云三年（712）将左右御史台合二为一，称御史台，为中央监察机构。唐代御史台分为三院，台院、殿院和察院。

唐代御史台长官为御史大夫，副长官为御史中丞。“御史大夫之职，掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列。中丞为之贰。”⑤（唐）李林甫等撰、陈仲夫点校：《唐六典》卷13《御史台》，北京：中华书局，1992年，第378页。御史大夫是管辖国家法制、礼仪、政纪重权的高级官员。

台院规定设侍御史四人，品秩为从六品下，其工作职责主要是推、弹、公廖和杂事四项。侍御史负责“纠举百僚，推鞫狱讼”①（唐）李林甫等撰、陈仲夫点校：《唐六典》卷13《御史台》，北京：中华书局，1992年，第380页。，即负责监察、弹劾官员，上奏，审讯相关的案件以及处理台内办公事务。御史台三院御史中，职务最为繁要者当属侍御史与监察御史。特别是侍御史，由于职掌重要职权，所以在升迁过程中所处的位置尤为引人注目。②胡宝华：《唐代监察制度研究》，北京：商务印书馆，2005年，第22页。《通典·职官六》：“凡侍御史之例，不出累月即迁登南省，故号为‘南床百日’。”③（唐）杜佑：《通典》卷24《职官六》，北京：中华书局，1982年，第141页。侍御史中年纪、资历最深者又称杂端、院长，负责处理御史台内部日常行政事务，管理“殿中、监察职掌，进名、迁改，及令史考第”，权力最大，在御史台内地位最高，“食坐之南设横榻谓之南床，殿中、监察不得坐”。担任杂端的侍御史很可能升为御史中丞。台院还设“主簿一人，从七品下。主簿掌印及受事发辰、句检稽失、兼知府厨及黄卷。录事二人，从九品下。”主簿主要掌印、登记收发文书的日期，考核、检查文书簿籍中有无漏失，并管理机关事务和书御史阙失的重要文本，即“黄卷”。录事是主簿的副手，负责管理官署簿籍。台院有“令史十五人，书令史二十五人，亭长六人，掌固十二人”，一般的办事人员共计58人。

殿院，设殿中侍御史6人，品秩为从七品下。其官职名起源于曹魏时期，曹魏时由兰台遣2名御史居殿中，故曰殿中侍御史。后续朝代逐渐增加殿中侍御史编制，晋置4人，南朝梁置4人，至北齐置12人。隋开皇初改为殿内侍御史，置12人，品秩为正八品下，品级仍低但地位重要。炀帝时期不设殿中侍御史。唐武德五年（622）置4人，正八品下，贞观二十二年（648）增2人，是为6人，品秩上升为从七品下。殿中侍御史主要掌“殿廷供奉之仪式”,即管理百官入殿朝见皇帝的顺序和班次。侍御史需随皇帝上朝，位在中丞下，给事中、中书舍人之后。逢冬至、正月初一的大朝会随皇帝祭祀和外出，殿中侍御史需要“具服”，“具服升殿”检查文物是否有所亏阙，有则纠举之。除此之外，殿中侍御史负责两京城内察其所巡之内不法之事。至于其他的办事人员，殿院设置“令史八人，书令史十人。”共计18人。

察院设监察御史10人，正八品上。监察御史取名于秦监郡御史。东晋孝武帝创置检校御史，专掌纠举门禁以外的违法乱纪事件。北魏太和末亦置检校御史，正九品上。北齐置检校御史12人，从八品上。隋开皇二年（582），改检校御史为监察御史，置12人，从八品上。炀帝大业三年，增至16人，品秩为正八品。唐武德初置监察御史8人，贞观二十二年（648）加2人，是为10人。监察御史掌“分察百僚、巡按州县、纠视刑狱、整肃朝仪”。另外监察御史均负责监察南选、处决囚徒、祭祀、习射、分察尚书六司、知太府、司农出纳等各种活动。④胡沧泽：《唐代御史制度研究》，台湾：文津出版社，1993年，第33页。监察御史的官品最低，但是监察所涉及的方面最为广泛：从中央尚书省六部的会议到地方州县的官僚，岭南的选补以及财政问题。一旦发现所监察官员违法之处，即可实施弹劾。《通典·职官典六》称监察御史“职务繁杂，百司畏惧”。在一般的办事人员上，察院设“令史三十四人”，共计34人。

御史台内台、殿、察三院御史除了正员外，有里行、内供奉等编外人员。里行和内供奉有一定的名额，规定其数量为正员的一半，职权相同，俸禄也只有正员的一半。唐代相当重视御史台官员的选任，条件要求很高。据记载：“故选其属者必在坚明劲削，临事而不挠，不独取谨厚温文修整之度而已”①（宋）李昉：《文苑英华》卷395《授萧业李玄监察御史制》，北京：中华书局，1982年，第2010页。。御史台内御史的任期规定因所属院不同而有区别，一般是“侍御史十三月，殿中侍御史十八月，监察御史二十五月。”②（宋）欧阳修，宋祁：《新唐书》卷48《百官志》，北京：中华书局，1975年，第1180页。

除了御史台三院外，洛阳东都留台亦设有御史。东都留台由御史中丞一人执掌，设有“侍御史一员，殿中侍御史二员，监察御史三员”。③（宋）王溥：《唐会要》卷60《御史台》，北京：中华书局，1955年，第1227页。元和十三年（818），崔元略为东都留台，之后东都留台再不置中丞，以侍御史、殿中侍御史、监察御史共主东都留台事务。

三、唐代御史台诸官的监察权

（一）司法监察权

唐代御史台监察司法，对大理寺、刑部负责的案件进行监督，并对不当处置有异议权，即使是皇帝审理的案件，御史也可以进行进谏。御史台的司法监察权还体现在复按囚徒、复勘旧狱、监决囚徒等方面。复按囚徒，即对已判决的案件进行复查；复勘旧狱，即对已交付实施刑罚的犯人案件进行重新复查，起到了平反冤狱的作用；监决囚徒，即对死刑执行有监决的职权。在监决时，如果囚犯称冤则允许陈述理由，并指派监决御史复勘。也就是说，死刑犯仍有申冤、从宽免死的机会，虽然这种情况在司法实践中很少发生，但御史监决制度也体现了唐代统治者对死刑“慎刑”“慎杀”的思想。唐代御史台在监察司法的过程中有时也会参与司法，甚至获得部分审判权，如侍御史职责为“掌纠举百寮，推鞫狱讼”，而推鞫狱讼是侍御史的职责。其中西推是监察各地方州郡官员的违法失职行为，东推是监察京城百官的违法失职行为。御史台所办案件中多为官员犯罪，犯人多被羁押在大理寺，很多案件中御史台办案人员多与大理寺意见相左，故多有不便。之所以御史能够获得司法权，这与御史台设置台狱大有关系。《唐会要·御史台》载：“故事，台中无狱。须留问，寄系于大理寺。至贞观二十二年（648）二月李乾祐为大夫，别置台狱，由是大夫而下，已各自禁人，至开元十四年（726），崔隐甫为大夫，引故事奏掘去之，以后，恐罪人于大理寺隔街来往，致有漏泄狱情，遂于台中诸院寄禁、至今不改。”④（宋）王溥：《唐会要》卷60《御史台》，北京：中华书局，1955年，第1230页。御史台设置台狱为“贞观二十二年（648）二月”，御史大夫为李乾祐时设置，此后成为一项制度。御史台拥有独立台狱，审理案件不再被大理寺所掣肘，可自由提讯罪犯，御史台的司法权和监察权都得到了更一步地提升。唐代法律的良好实施，与御史台对司法机构大理寺和刑部的司法监察密不可分。

（二）人事监察权

御史台的人事监察权中主要是弹劾官吏，“弹纠百僚”为其主要职责之一，即弹劾和纠举百官。御史台官员作为监察官员，对皇帝负责，有权力对任何官员提出弹劾、纠举。对违法乱纪的朝廷命官，不论文武，不分内外，即使对御史台内部官员甚至长官亦有权弹劾。甚至既弹劾活人，亦弹劾死人。如治书侍御史权万纪弹劾已死的宇文智及“受隋厚恩而灭弃君亲首为弑逆”，因宇文智及已死，就罪及其子，将其任千牛侍卫的儿子屏黜。除了对现任、去世官吏的弹劾，亦可对机构部门的弹劾，如“德宗时，韦贞伯为御史中丞，贞元九年（793）劾奏吏部，贞元七年（791）冬以京兆府滥解选已授官总六十六人，或有不到京给试，悬受官告，又案选格铨状，选人自书试日书迹不同即驳放，殿选违格文者不复验，及降资不尽，或与注官，伏以承前选曹乖谬，未有如此，遂使衣冠以贫乏侍阙，奸滥以贿赂成名，非陛下求才审官之意，由是吏部尚书及吏部侍郎杜黄裳皆坐削一阶。”①(宋)王钦若、杨亿、孙奭等编：《册府元龟》卷520下《宪官部·弹劾三下》，北京：中华书局，1960年，第5908页。由此可见，唐代御史弹劾范围之大，其权力之大。这对唐代官员与机构的良性运行都起到了积极的监察作用。

此外，御史台还负有巡查六部以及监选的人事监察权。《唐六典》载：监察御史“凡岭南及黔府选补，亦令一人监其得失。”上元三年（676），始设南选在岭南和黔中等地，指派御史前往，对官员选任起到了人事监察作用。御史监选在唐代亦为一种制度，对于官员选拔的考试，御史台须派人监督，甚至对于考试的设置，御史台亦有举、废的建议之权。

（三）经济监察权

御史台同样发挥着现代审计、税务的经济监察权。御史台负责监察仓廪、藏库，在古代，仓廪、藏库与财政税收、漕运具有同等重要的地位，是唐王朝社会稳定、维持统治的关键。唐代除了设立仓部郎中、库部郎中等各种专门官吏外，由御史负责进行监督仓廪、藏库。《新唐书·百官志》载：“开元十九年（731），以监察御史二人莅太仓、左藏库”②（宋）欧阳修，宋祁：《新唐书》卷48《百官志》，北京：中华书局，1975年，第1235页。，唐代的国家仓库，主要有长安的太仓和洛阳的含嘉仓等，在唐高宗调露年间直至武后时期，由御史负责监仓已经成为固定的制度。御史监仓制度，确保了唐王朝的仓储日趋丰足。在唐代，关系到政权的赋税离不开收入和徭役，可部分地主与官僚等为自身利益而逃避税赋、避免劳役，往往会发生隐瞒人口、漏报少报、逃避徭役等情况。证圣元年（695）凤阁舍人李桥上奏：“今天下之人，流散非一，或违背军镇，或因缘逐粮，苟免岁时，伦避徭役。”建议“令御史督察检校，设禁令以防之，垂恩德以抚之，施权衡以御之，为制限以一之，然后逃亡可还，流寓可绝。”③（宋）王溥：《唐会要》卷85《逃户》，北京：中华书局，1955年，第1843页。从此御史开始负责统计人口，监察徭役。御史进行经济监察，监察土地，检验户口，有效防止抑良为贱，没蕃户子孙为官奴婢等逃避国家税赋的行为。在税收方面，唐前期的赋役主要是租庸调，随着均田制不断被破坏，户口上有名无人，租庸调亦不复。唐王朝派出御史台官吏充租庸使，监督税收。租庸使停止后，改派御史为税钱使，又有作税地钱使、税青苗地钱使、青苗使、青苗钱物使、税地青苗钱物使，以及后来盐铁转运使。之后，以御史台官吏监督税收便成为常制。除监督税收、监察仓储外，御史台官吏也被委任对货币的铸造、使用与流通进行监察。唐王朝于开元二十五年（737）开始派官吏充任诸道铸钱使，担任铸钱使的除了御史台官员，还有侍郎、尚书等重要官吏。通过对国家仓储的监察，以及担任田户使、租庸使、铸钱使职务，并对相关犯罪进行监察处理，有力地促进了唐王朝的经济发展。

（四）言谏监察权

唐代的御史台官员不仅有权推、弹官吏，在言谏上亦发挥重要作用。唐代对谏官有专门设置，分属于中央行政机关中书省和门下省，有左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补阙、左右拾遗、给事中等言谏官。御史与谏官分属不同体系，虽然都有言谏权，但实施上有微妙区别。言谏官进谏往往在政令实施前，为预防错误而进谏；而御史进谏多在错误政令发生后，目的在于严厉追责，且御史既有谏官职权亦是监察官员，而言谏官员不可兼御史职权，体现了御史台地位的独特性。

唐太宗时御史进谏频繁，《贞观政要》记载，侍御史马周在贞观十一年多次上疏直谏，并多得太宗的采纳。如马周上疏曰：“理天下者以人为本，欲令百姓安乐，惟在刺史、县令。”①（唐）吴兢：《贞观政要》卷6《奢纵》，北京：中华书局，2009年，第178页。

武则天时监察官位高权重，可以针对百官的违法行为直接向皇帝提出弹劾，但御史进谏弊端显现，武则天一面大量提拔如来俊臣等酷吏担任御史台官员进行罗织诬告，让当时御史的言谏权作用好坏参半。但瑕不掩瑜，更多的唐代御史刚正不阿，大胆弹劾已经形成一种风气。高宗时侍御史王义方以李义府奸蠹害政，将加弹奏，以问其母，他母亲回答说：“昔王陵母仗剑成子之义，汝能尽忠立名，吾之愿也，虽死不恨。”连母亲也支持儿子执法奏弹，结果王义方廷劾义府，虽贬无悔。唐代御史们的这种疾恶如仇、敢于弹劾的精神，无疑在我国古代法制史上写下了灿烂的篇章。②胡沧泽：《唐代御史制度研究》，台北：文津出版社，1993年，第56页。可见，御史的言谏监察权与谏官进谏互为补充，对皇帝的政令决定起到了很好的劝谏监察作用。

（五）地方监察权

唐初为加强中央对地方的控制，开始让监察御史“巡按州县”，具体监察工作可以概括为六个方面：一、察检官员的亵渎职责。二、察检户口流散，籍账隐没，赋役不均。三、察检农桑不勤，仓库减耗。四、察检刁民荒农，盗贼滋事。五、察检德行毁败，藏器晦迹。六、察检奸吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦遭凌受辱。③丁中柱：《唐代的监察制度》，《法学杂志》1985年第2期。客观地说，“巡按州县”的过程中确实在一定程度上达到了整顿吏治的效果，但凡事皆有两面性。如洛州司佥严升期摄侍御史，于江南巡察，“性嗜牛肉，所至州县，烹宰极多。事无大小，人金则弭，凡到处金银为之踊贵，故江南人谓为‘金牛御史’。”④（唐）张鷟：《朝野佥载》卷3，北京：中华书局，1979年，第57页。此类出使御史在唐代并非个例，有所谓的“台使之害”。此外，监察御史除对以上六方面枉法行为进行纠举和弹劾，还有权举荐人才，《资治通鉴》载：“垂拱二年（686），右台监察御史郭翰巡察陇右，入宁州境，耆老称颂宁州刺史狄仁杰德美者盈路，郭翰乃荐仁杰于朝，征为冬官侍郎。”⑤（宋）司马光编：《资治通鉴》卷203,北京：中华书局，1956年，第6438页。后狄仁杰治绩上颇有建树，官至宰相。纵观唐代御史台“巡按州县”对地方的监察，总体上增强了中央与地方的联系，加强了中央集权从而维护皇权统治。

（六）军事监察权

军事监察权，是监察御史执掌的另一项重要职权。历代统治者都极重视对军队的掌控，唐朝统治者亦不例外，高宗时期已有关于监察御史监军的明确记载。监军御史权限很大，可以军方代表身份招降叛乱的少数民族，有权弹劾违反军纪的将领，有权对战争的军事状况进行了解、监察。唐初设御史监军之意图，除加强中央集权外，同时在于加强对军队将领的控制，防止其拥兵自重与执行不力。

（七）礼仪监察权

唐代御史台的礼仪监察权，主要体现在“知班”和“监祭祀”两方面。历代皇帝为了维护统治都极为重视“礼”在国家治理中的作用，《通典》二百卷，其中礼典占了一半。历代统治者都认为“礼”是治理国家、维系国家持续统治的关键。御史大夫“凡国有大礼，则乘辂车以为之导。”①（唐）李林甫等撰、陈仲夫点校：《唐六典》卷13《御史台》，北京：中华书局，1992年，第379页。每当有大型礼祭活动，御史台长官应乘大车作为前导，寓意肃正朝仪、监察礼仪。“知班”为殿中侍御史职责，即百官进殿顺序和班次安排。上殿期间百官如有违礼行为，殿中侍御史都有责任予以纠弹。唐代对朝臣礼仪十分重视，自唐初贞观六年（632）八月始，唐临为殿中侍御史，时御史大夫韦挺“责临以朝列不整”。除殿中侍御史以外，其他御史亦有参与押班、监奏等维护朝仪的活动。对于违反朝仪者，一般都予以严肃的处理，具体处罚从夺俸以至于贬黜，甚至在退朝后仍有对官员形象举止的监察。《朝野佥载》载：“周张衡，令史出身，位至四品，加一阶，合人三品，已团甲。因退朝，路旁见蒸饼新熟，遂市其一，马上食之，被御史弹奏。则天降敕：‘流外出身，不许入三品，遂落甲。’”②（唐）张鷟：《朝野佥载》卷4，北京：中华书局，1979年，第94页。可见御史对于官员礼仪监察之严格。

监祭祀由监察御史负责，“凡冬至祀圜丘，夏至祭方丘，孟春祈谷，季春祀明堂，孟冬祭神州，五郊迎气，及享太庙，则二人共监之”③（唐）李林甫等撰、陈仲夫点校：《唐六典》卷13《御史台》，北京：中华书局，1992年，第382页。唐代皇帝祭天、祭地、祭祖乃至祭庙等活动均需监察御史派员二人，负责监察祭品、祭祀流程是否符合祭祀礼仪，如有违礼则弹劾之。后唐王朝专设监祭使，亦主要以御史为之。唐代御史台通过殿中侍御史“知班”来肃正朝仪，监察御史“监祭祀”维护祭祀礼仪，从而维护皇权尊严与统治秩序。

结 语

唐代御史台机构设置非常清晰，且各自职能明确，虽然在实践过程中具体职责仍有交叉，但基本已呈现出极为系统、完备的制度体系。纵观唐代，御史台虽屡经变革，但其机构设置与具体职能都相对稳定，这也使得唐代御史台能持续、完整、有力地发挥其监察职能。御史台从司法、经济、人事、言谏、军事、地方、礼仪等各个领域均发挥着监察机关职能，这对于唐王朝持续而稳定的统治起到了不可替代的作用，同时，也为后世监察机构设置及职能划分提供了可资借鉴的优质文化资源。