福建省农村集体产权制度改革督查报告

张红宇 余 葵 赵博雄

按照全国农村集体产权制度改革部际联席会议的部署安排，由农业部带队，全国人大常委会法工委、发展改革委、国家税务总局相关同志参加的第二督查组，对福建省推进农村集体产权制度改革情况进行了督查调研。督查组听取了福建省农业厅的汇报，并深入到厦门市同安区、泉州市晋江市、莆田市荔城区等地召开不同层次的座谈会，实地调研了6个乡镇（街道）、6个村（居），查阅改革资料、检查改革流程，倾听当地干部群众对改革的意见和建议，并对下一步工作提出了明确要求。

一、认真贯彻落实中央产权制度改革精神

（一）自上而下建立健全领导体制和工作机制。福建省农村集体产权制度改革实行省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，明确要求各级党委书记特别是县乡党委书记亲自挂帅。省级层面成立了由省委常委、政法委书记和省政府分管副省长共同担任召集人、23个相关部门负责同志为成员的省农村集体产权制度改革联席会议制度，统筹协调改革事项，合力推进有关改革政策的部署落实。联席会议办公室设在省农业厅，负责改革的日常事务。各试点县也都成立了由党政主要负责同志任组长的改革领导小组。如晋江市由市委书记亲自挂帅，改革方案、重点环节、重点工作、重大问题均由市委书记审定、协调、部署和督办，并将此项改革纳入全市党建工作重点项目，形成了党委政府抓总、部门协同推进的农村集体产权制度改革领导体制和工作机制。厦门市同安区也成立了由区长任组长的农村集体产权制度改革工作领导小组。

（二）及时出台改革实施意见。去年10月，福建省以省委省政府名义印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，明确提出，要立足福建发展实际，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，探索集体经济新的实现形式和运行机制；自主开展试点，将福清、晋安等30个县（市）列为省级农村集体产权制度改革试点单位。各试点县也都制定了改革工作具体实施方案，有的已出台多份改革配套文件，对改革关键环节作出规范和安排。

（三）全面组织动员部署改革工作。福建省政府组织召开全省农村集体产权制度改革电视电话会，30个试点县的县委书记和政府分管领导、其他县党政分管领导，各乡镇党政主要负责同志等近200人参加会议。分管副省长到会对改革进行动员部署，强调要紧盯关键环节，着力在“清资产、定成员、推改革、建组织、促发展”等重点改革任务上下功夫，要求各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，加强对改革工作的领导和统筹。明确提出全省2018年全面完成清产核资任务，2019年基本完成成员身份确认工作，2020年有经营性资产的村镇基本完成股份合作制改革，比中央统一要求的时间节点均提前一年。各试点县也都召开了动员部署会议。

（四）多层次开展培训和宣传。福建省农业厅举办了全省农村集体产权制度改革培训班，对各地（市）、县（区）农业局长和业务骨干200多人进行培训辅导。厦门市政府举办了专题培训班，各区县党委政府分管领导、各乡（镇）党委政府主要领导参训，厦门市副市长亲自讲解中央政策，并对改革提出具体要求。5个中央确定的试点县先后共举办48期培训班，培训2300多人次。福建省多地采取多种形式广泛宣传中央的改革政策，营造群众知晓改革、参与改革、支持改革的良好氛围。

二、积极开展农村集体产权制度改革试点

（一）全面开展集体资产清产核资。各试点县均根据当地实际制定了清产核资实施方案，指导试点村清查核实集体所有的各类资产，建立健全台账，并在县乡两级经管部门备案。闽侯县自主探索了集体资产明晰权属和价值估值办法，对产权不明晰的固定资产，根据固定资产形成的历史，按照其原始出资性质和比例来界定所有权，不仅搞清了产权归属，而且核实了资产价值；对乡镇政府和村集体尚未取得产权证书的房屋，制定了妥善处置村集体建筑物无证问题的办法，解决了现实难题。

（二）科学确认集体成员身份。各试点县均按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则，反复征求群众意见，在民主协商的基础上，因村施策开展成员身份确认工作，民主制定成员身份确认标准和办法，充分考虑外嫁女、入赘婿、服刑人员、移居海外人员、公务人员等各类特殊人员的群体利益。闽侯县制定成员身份确认文件，对50种特殊情形人员进行梳理，分类提出指导意见；各村以召开村民代表会议的形式，讨论表决形成本村集体成员确认标准，在成员身份确认中，改变过去出席村民代表会议的人数占村民代表人数一半以上、赞成票占出席村民代表会议人数一半即“双过半”生效的做法， 采取“三审议三公示”流程，将赞成率提高到90% 以上，实现公正公平，避免“一议而终”产生的偏差和失误。全县279 个村全部开展了成员身份确认工作，涉及13.35 万户，确认成员51.26万人。晋江市充分考虑兼顾各类群体利益，对12类特殊人员确认等作出详细规定，目前有25个村3.9万人完成身份确认。

（三）合理设置集体资产股权。各试点县在准确划分经营性、非经营性、资源性资产和确认集体经济组织成员身份的基础上，把集体经营性资产通过股份或者份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的依据。在股权设置上，以成员股为主，分为人口股、劳龄股、贡献股等；是否设置集体股、设置多大比例，由成员集体讨论、民主决定。晋江市要求城市更新改造后的村（社），一般不设集体股，只设成员股；经济薄弱、需要化解债务的村（社），可暂留集体股。

（四）强化集体资产股权管理。各试点县根据中央要求和当地实际，探索实施多种股权管理模式，闽侯县成员股实行“量化到人、确权到户、户内共享”的静态管理模式，明确今后不论人口如何发生增减变化，本组织的股份总数和各股权户内的股权数量均保持不变。晋江市股权管理按照“确权到人、发证到户、户内共享、社会流转、动静结合”的原则，因村施策。闽侯县积极探索完善农村集体资产股份权能，允许农民所持有的股权在股权户之间转让，但规定股权转让必须经过股权户内全体成员同意，而且至少保留一人份额的股权，同一股权户受让股权后享有的股份数额不得超过本集体个人股总数5‰，为下一步赋予农民充分、完整、有保障的成员权利积累了经验，提供了借鉴。

（五）多种形式壮大集体经济。福建省积极开展扶持村级集体经济发展试点，2017年省级财政安排4.5亿元扶持750个建档立卡贫困村，每个村给予60万元的资金支持，按照“市县统一运营，村级集体收益”的办法组织实施。福州、泉州、漳州提出了“资源开发、物业经营、服务创收、招商引资、跨村联带、村企共建”等多种形式发展集体经济的路径；宁德市由市级财政每年安排1000万元，扶持100个薄弱村发展集体经济。晋江市针对城中村、城郊村等不同类型，探索出“市场化运作、股份化改造、集体化管理、规模化经营”四种改革路径，以及“盘活存量、服务配套、村企合作、产权置换、公司运营”五种集体经济发展模式。

三、改革成效已经显现

一是摸清了集体家底，明确了集体资产所有权。通过对三类集体资产的清查核实，解决了长年无法化解的债权债务问题，实现了底子清、账目明，既明晰了集体资产所有权，又为发展壮大集体经济，为促进集体资产保值增值打下了坚实基础。莆田市荔城区镇海社区制定了“24步工作法”推进改革，清产核资工作非常扎实，既清了产，又核了资。晋江市西园街道屿头社区在城市化进程中，社区人口变动较大，集体资产流失、被侵占现象日益增多，村集体物业租金长期被拖欠，在产权制度改革中，通过开展打击“侵占集体资产资源”专项行动，清理出经营性资产2亿多元，非经营资产0.27亿元，累计清理收回长年拖欠的村集体租金1000多万元，改革红利直接装进了老百姓的口袋。

二是增加了农民收入，保障了农民财产权益。厦门市农村集体产权制度改革工作起步早，工作基础好，同安区新民镇梧侣社区2007年就进行了股份合作制改革，以集体筹资、成员入股的形式，投资1.08亿元建设公寓楼5万多平方米，年收入1000多万元，集体经济经过10年的发展，目前每年人均分红5000多元，农民人均收入4万多元，财产性收入占比达到12%以上。汀溪镇前格村实施土地股份合作制改革，流转1100多亩土地到合作社集中经营，以入股土地与当地国企合作发展民宿、农家乐等休闲旅游项目，2017年11月的营业额就高达30多万元，农民收入增幅超过25%。

三是壮大了集体经济，促进了农村社会和谐稳定。通过改革，集体经济实现了发展壮大，既为改善农村基础设施和公共服务提供了重要经济基础，又促进了农村社会治理体系的完善，促进了农村社会的和谐稳定。晋江市开展农村集体产权制度改革以来，集体资产稳步增长，2016年底全市农村集体资产59亿多元，比上年增加3.78亿元，村均村财收入近58万元，村财收入超100万元的村社达38个。村干部由衷表示，“集体手中有一把米，农村的很多事办起来就容易”。福建全省截至2016年底，经营收入10万元以上的村达1850个，占13%，其中50万-100万元的村393个，100万元以上的398个。

四、下一步推进改革的初步考虑

（一）提高认识不折不扣完成中央决策部署。推动相关部门将农村集体产权制度改革纳入今年培训工作要点和培训计划，分层次对各级党政主要负责同志进行培训。通过培训，切实提高各级党政负责同志对这项改革的认识，促进其把农村集体产权制度改革作为一项政治任务，把改革放在更加突出的位置来抓，不仅亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，做到亲自部署、亲自把关、亲自协调、亲自督察，扑下身子，狠抓落实，确保改革任务落地见效。

（二）规范程序不折不扣完成规定动作。指导各地研究制定改革配套文件，规范改革流程，倒排时间、压茬推进改革；广泛开展再动员、再宣传、再培训，确保三年全面完成清产核资，五年完成股份合作制改革。指导有条件的地方，在完善集体资产股份权能、多种形式发展壮大集体经济等方面进行深入探索。

（三）扎实开展集体资产清产核资工作。这是农村集体产权制度改革的第一场硬仗，中央明确要求，到2019年底基本完成。为确保按期向中央交卷，到二十大时成为农业农村工作的一个亮点，今年要全面动员部署清产核资工作。指导各地按照农业部、财政部、国土资源部等九部门《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》要求，全面清查核实集体各类资产，健全完善各项制度，加快农村集体资产监督管理平台建设。充分发挥农村集体产权制度改革部际联席会议清产核资工作组的作用，加强技术指导，及时答疑解惑，指导各地开展清产核资工作。

（四）扩大农村集体产权制度改革覆盖面。在全面总结129个农村集体产权制度改革试点县试点工作的基础上，2018年农村集体产权制度改革试点单位扩大到300个，从中选择有代表性、工作基础好、干部素质高的50个地市开展整市试点。个别积极性高、条件成熟的省份，可以开展整省试点。鼓励地方结合实际扩大改革覆盖面，在成员身份确认、资产折股量化、股权设置管理、收益合理分配以及股份有偿退出、抵押担保、继承等方面积极探索，确保到2021年底基本完成经营性资产股份合作制改革。

（五）组织开展农村集体经济组织登记。抓紧制定出台农村集体经济组织登记的规范性文件，对集体经济组织的登记机关、登记条件、登记程序、赋码规则、证书样式等事项予以规范。尽快启动全国统一的农村集体经济组织登记赋码工作，明确由县级农业部门负责向集体经济组织发放组织登记证书并赋统一社会信用代码，集体经济组织可以据此向有关部门办理银行开户等相关手续，从而获得完全市场主体地位，独立开展经营管理活动。