新型农村社会保障体系的目标及构建路径分析*

2018-01-23◎程娟

农业经济 2018年4期

◎程娟

新型农村建设包括基础设施建设、制度建设、精神文明建设等多个方面，其中社会保障体系的建设与民生直接相关。我国新型农村社会保障体系的建设是一项复杂长期的任务，目前还有许多地方有待完善，进一步探究其具体构建路径，对于促进我国新型农村建设、统筹城乡发展有着重要的意义。

一、新型农村社会保障体系的构建目标和原则

我国社会保障体系的基本框架在“十一五”期间得到了基本确立，其中也包括农村社会保障体系。之后，我国不断地对农村社会保障体系进行完善，并在这个过程中进一步明确了新型农村社会保障体系的目标和原则。

（一）新型农村社会保障体系的构建目标

1.实现全面、多层次覆盖的目标。原则上，农村社会保障体系的服务对象是所有的农村居民，因此，实现全面覆盖是体系构建和完善的基本目标，这也是农村居民的基本权利。与此同时，农村社会保障体系是多层次的，主要包括保险体系、救助体系、福利体系、优抚体系，各子体系之间相互关联。构建体系的多层次，才能够体现出体系的完善性。基于此，实现体系的多层次覆盖也是体系构建的主要目标之一。

2.以人为本的目标。以人为本是农村社会保障体系构建的基本目标，在进行社会保障体系的构建的过程中，要体现出人性化的特征，每个子体系提供的服务都要是符合农村居民的实际需求的，是真正能够解决实际问题的，同时也能够体现出公共服务的均等化特征。

3.适应流动性的目标。随着城镇规模的扩大，城镇就业机会增加，越来越多的农村人口会向城市流动，成为农民工，为城市建设做出贡献。然而，这些农民工由于是农村户口，因此只能购买农村的社会保险，农村社保与城市社保是两个独立的体系，农民工生活在城市，就意味着农民工无法享受农村的许多社会保障服务项目，尤其是医疗保险。如何适应流动性的趋势，是新型农村建设过程中的重点问题，也是农村社会保障体系构建的目标。只有在实现了全面性多层次的同时，适应了流动性趋势，才能够在社会保障体系方面真正做到统筹城乡发展。

（二）新型农村社会保障体系的构建原则

1.保基本的原则。新型农村社会保障体系的构建必须充分结合现实情况，从社会整体的基本面出发，在全面构建和完善的过程中，懂得在不同的阶段抓不同的重点，保证构建水平与社会经济发展相适应。

2.可持续的原则。社会保障体系的构建和完善是一个长期动态的过程，而社会保障体系所提供的服务也是长期持续的。因此，在构建框架的过程中，要立足长远，综合考虑多方因素，在保证体系具有可行性的同时，还要保证体系的可持续性。

3.公平与效率相结合的原则。公平是我国农村社会保障体系构建的根本目标和原则，而效率是实现体系的可持续的保障。因此，坚持公平与效率相结合的原则是农村社会保障体系构建和完善的基本原则。该原则的难点在于公平和效率的对立性。

二、新型农村社会保障体系的构建现状和问题

经过了十几年的发展，我国的新型农村社会保障体系的构建实现了较大的突破，框架基本形成，覆盖面不断扩大，我国新农合参保人数已经超过八亿，基本实现了全覆盖。与此同时，保障水平也不断提升，国家连续多年上调农村居民的养老金。除此之外，国家还加强了相关的法律、制度建设，如颁布了新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险制度。然而，目前体系构建还存在许多问题。

（一）保障水平有待进一步提高，体系发展不均衡

虽然我国农村社会保障体系的保障水平在不断提升，但是仍远远落后于国际先进水平，社会保障支出占财政总支出的比例不到发达国家的三分之一。我国农村社会保障体系发展不均衡体现在外部不均衡和内部不均衡两个方面。一方面，我国城镇社会保障体系的完善程度明显高于农村。目前，农村人口数量占了全国人口40%以上，但是消耗的社会保障金仅占了全部社会保障金的5%以下。国家财政支持明显向城镇倾斜，在这样的财政体系下，农村社会保障体系的保障水平与城镇存在巨大的差距，在各方面都呈现出明显的不均衡。另一方面，我国农村社会保障职能主要由中央政府和地方政府共同承担，由于不同地区的农村发展水平差异较大，导致不同的地方政府对于农村社会保障的政策存在较大差异，我国东部农村地区和西部农村地区的保障水平的差距就非常严重。

（二）失地农民和农民工社会保障缺位

许多失地农民在“失地”的过程中，身份也发生了转变，由农村居民转变为城镇居民，这就意味着最初交的新农保失效，要重新购买城市社保，这就损害了失地农民的利益。且失地农民在身份转变的过程中，也面临严峻的生存挑战，目前关于失地农民的救助体系也还不完善。而农民工，身在城镇，却是农村户口，享受不到任何城镇社会保障的权益，农民工社会保障问题是一个长期存在的问题，随着农民工数量规模的进一步扩大，问题和矛盾也进一步突出。

（三）管理和监督混乱，管理机制缺乏人性化

首先，农村社会保障体系和城镇社会保障体系的独立性太强，这一现象容易导致管理混乱。可以说，城乡社会保障体系是两个完全独立的社会保障体系，这个问题不仅导致农民工等身份相对特殊的农村居民的权益受到损害，还导致社会保障部门的管理混乱，降低了管理效率，增加了财政负担。如由于有些地区农村社保和城镇社保信息系统不共享，导致重复投保、重复报销的情况出现。其次，由于体系涉及的内容较多，因此，在实际运作中，体系呈现出多头管理的格局，且缺乏专门的监督机构，这就直接导致权责不清，管理混乱，农村居民骗保时有发生。与此同时，农村社保基金的管理和监督也存在很多不足，容易导致内部贪腐问题的发生。

三、新型农村社会保障体系的构建路径

（一）进一步完善结构体系构建，实现各地区多层次、均衡发展

1.加大人力物力投入，统筹城乡社保。逐渐消除城乡社会保障差异，是新型农村社会保障体系构建的任务，也是统筹城乡发展、改善城乡二元化、体现社会保障公平性的重要措施。充足的人力物力的支持是体系构建和完善的基础，国家应提升对于农村的社保财政支出的比例，并给予政策支持，鼓励更多的人才投身到农村社会保障体系的建设中来。此外，政府还要积极开展以城促乡行动，加强城乡合作，促进农村经济发展，提高农村地区财政税收，从而扩大财政社保支出的来源。

2.给予政策倾斜，促进体系均衡构建。我国相关部门要针对不同农村地区的实际情况，有计划、有步骤地构建多层次体系。对于社会保障体系发展水平落后的农村地区，要给予更多的政策倾斜，并将重点放在基础性的社会保障体系的构建上。而对于体系相对完善的地区，则要多从完善制度、优化管理方面入手，进一步实现以人为本，满足农村居民日渐多样化的保障需求。

（二）进一步完善内容体系构建，实现真正意义上的“全覆盖”

首先，体系完善仅仅依靠政府一方的力量是难以实现的，要进一步以政府主导的社会保险、社会救助、社会福利为基础，充分利用社会组织、企业等多方资源，丰富和完善农村社会保障体系的内容。其次，在完善内容的过程中，还要坚持保基本的原则，结合农村发展的实际情况，以养老、医疗、社会救助这些关键问题为重点，采取有效措施，逐步实现真正意义上的“全覆盖”。例如，基于失地农民和农民工的社会保障问题，我国要结合我国的国情，由于城乡社保差异太大，目前彻底消除户籍限制是不现实的，我国应在现有的农村社会保障体系的基础上进行延伸，构建城乡过渡的社会保障体系，制定专门针对失地农民和农民工这些特殊群体的社会保障相关制度，有效改善其保障缺位的问题，进一步适应人口快速流动的发展趋势，为未来城乡社会保障体系的统一做准备。

（三）进一步完善责任体系构建，全面提升管理水平

1.加强信息化建设，实现全国社保信息共享。信息化的管理是新型农村社会保障体系构建的重要特征，因此，要完善农村社会保障信息平台，使农村社会保障档案电子化。与此同时，还要实现农村和城镇社保信息共享，从而提高管理效率，保障社保资金安全，同时最大化降低重复投保、骗保等问题发生的概率。

2.完善管理制度和管理机制，体现以人为本。完善管理制度和管理机制，打破多头管理的混乱局面，实现农村社会保障相关部门运作程序化、规范化，实现高效管理。与此同时，要从细节出发，对管理方式进行改革，以实现以人为本的体系构建目标。

3.设置专门的监督部门。全面提升管理水平是新型农村社会保障体系构建的关键，只有这样才能够避免一些不必要的人力物力的浪费，避免资金的流失，将资源更加集中于解决农村居民的生活保障问题，进一步落实农村社会保障的目标和方案。各地方政府要设置专门的监督部门，对农村社会保障各职能部门的管理过程以及管理结果进行评审，定期进行抽查，及时发现管理漏洞，避免单位或者个人挪用、侵吞社保资金。