新型城镇化进程中失地农民权益保障法律问题研究

◎王军力

新型城镇化是国家经济建设和发展的必然要求，新型城镇化建设推进土地集约化、规模化程度，但却产生大量失地农民，生活失去依靠和保障，土地纠纷居高不下，影响农村可持续发展。在新型城镇化进程中，做好失地农民的权益保障是推进国家现代化建设的关键。基于经济法角度，在阐释新型城镇化基本理论基础上，实证分析失地农民社会保障法律问题，提出解决失地农民权益保障的对策。

一、新型城镇化概述

（一）新型城镇化概念

新型城镇化是失地农民社会保障问题的社会背景。城镇化是现代化应有之义，［1］城镇化是国家农业人口转为非农业人口过程。国家生产力水平和产业结构决定新型城镇化水平和能力。城镇化水平和能力作为衡量国家社会经济发展的重要指标，有利于推进国家经济发展。新型城镇化核心是人的城镇化，旨在提升城市化水平。新型城镇化强调“四化”同步协调发展，推进社会现代化发展。［2］

（二）新型城镇化功能

（1）提高城市可持续发展能力。新型城镇化提高了城市可持续发展能力。可持续发展是社会经济发展的客观要求。新型城镇化以创新城市环境为基础，城市基础设施和服务设施逐渐健全，将传统城市向创新型城市发展，城市治理结构不断完善，提升城市现代管理水平，使城市充满现代化气息和活力，增强城市可持续发展能力。（2）促进农民土地资产增值。新型城镇化促进农民土地资产增值。新型城镇化实施前，土地经营规模小，农业生产效率低下。新型城镇化促进土地规模化经营，推进工业化进程。在新型城镇化中，通过土地市场化运作，提升土地产值，促进农民土地资产增值，保护失地农民的合法权益。（3）推动城乡一体化发展。城乡一体化是城市化发展的新阶段。新型城镇化坚持工业反哺农业，将城市和农村统筹谋划，协调性发展，改变城乡二元经济结构布局，实现城乡可持续发展，形成城乡一体化机制，遵循市场机制，实现生产要素在城乡自由流动。

二、新型城镇化进程中失地农民权益保障存在的法律问题

（一）农村土地产权关系不明晰

农村土地产权关系不明晰侵害失地农民土地权益。土地产权包括土地所有权、使用权等诸多权利。《土地管理法》规定，农村土地归乡、村、组所有，实践中村组织缺位，村民小组属于群众性自治组织，无权处分农地，农村所有权主体不明晰。但是受计划经济体制影响，再加上征地制度缺陷，集体土地产权残缺等因素影响，政府在土地征用实践中享有绝对垄断权，以“公共利益”为目的强制征用农民土地，土地用途也由政府决定，政府在土地征用实践中受利益诱惑，滥用征地权，被征地农民权益无法保障。

（二）征地补偿标准偏低，农民土地权益受损

补偿标准是土地征收的关键。公平合理的征地补偿标准有利于保护农民土地权益，征地补偿标准不合理就会侵害农民土地权益。“产值倍数法”是我国现行的征地补偿标准，是土地现有用途产值与倍数乘积，这种征地补偿标准属于计划经济体制的产物，征地补偿标准偏低，在实践中存在局限性，（1）忽视土地发展权和长期性收益，［3］具有政府行政权本质属性，是政府采用行政手段确定征地补偿标准；（2）忽略了土地市场价值。“产值倍数法”没有考虑土地市场价格，没有真正体现土地的市场价值，其补偿标准无法体现土地市场因素，缺乏科学性，侵害农民的土地利益。

（三）失地农民补偿安置方式单一，农民难以维持生计

目前失地农民补偿安置方式单一，不能满足农民多样化要求，农民生计难以得到维持。《土地管理法》规定，征地补偿主要采用“货币补偿加安置”方式，除货币补偿外，法律法规还规定多样化安置方式，包括就业安置、社会保障安置、入股安置等方式，但在实践中失地农民补偿安置方式成为“一次性货币补偿”方式，其他补偿方式成为辅助性方式。据调查，一次性货币安置补偿在中央政府审批的建设项目中占90%以上。［4］货币补偿安置方式易于操作，易于被农民接受，但是农民获得货币补偿后，失去对土地依赖性，农民丧失与土地相关就业权和社会保障权，再加上理财知识缺乏，得到的补偿货币挥霍一空，其养老及社会保障失去保障，影响社会和谐与稳定。

（四）征地程序不规范，滥用土地征收权

土地征收程序不规范，侵犯农民土地权益。土地征收程序不规范体现在：（1）土地征收缺乏听证程序。听证属于现代民主的基本模式，土地征收中赋予农民听证权，有利于政府依法行使职权，防止政府滥用土地征收权。但在实践中，土地征收属于政府单方行为，由政府进行内部操作，土地权利人听证权基本上流于形式。（2）土地权利人尚未实质性参与土地补偿。农民作为土地权利人，不能参与征地补偿谈判，集体是补偿谈判主体，农民无法以独立权利主体参与征地协商谈判，这就剥夺土地权利人实质性参与土地补偿权利。（3）缺乏有效救济渠道。法律规定政府裁决土地纠纷。但实践中，政府集土地管理者与征地利益受益者于一身，受利益诱惑，政府很难在土地补偿中做到公平与公正。

（五）市场机制不健全，土地价格不能真正反映其市场价值

土地征收具有行政性，带有计划体制的烙印，土地征收过程缺乏市场机制。（1）土地征收缺失市场机制。政府拥有土地征收权。在土地征收过程中，政府垄断土地一级市场，政府基于“公共利益”需要，决定土地征收，剥夺农民作为征地利益相关者决策参与权。（2）征地补偿缺乏市场机制。土地补偿费多少具体是由政府决定，政府在土地补偿中只考虑到土地直接价值，而忽略土地的潜在价值，政府确定的土地补偿费忽视市场机制作用，政府对土地补偿并没有依据市场价格进行补偿，其补偿价格也不能真正反映土地预期收益。

三、新型城镇化进程中失地农民权益保障的对策

（一）建立完善的农村社会保障体系

建立完善的农村社会保障体系是确保失地农民权益的重要保障。（1）建立农村最低生活保障制度。最低生活保障制度为农民生活提供最后保障，为农民在疾病等情况下保障其生活。（2）完善农村医疗保障制度。农村医疗保障制度是确保农民权益的重要保障制度。各地经济发展水平具有差异性，因此要探究与各地经济发展水平相适应的医疗保障制度。（3）改革农村养老保障制度。农村养老保障制度本质上具有储蓄性质，不具有社会保障功能。因此，改革农村养老社会保障制度，借鉴城市社会保障制度，养老费用由社会统筹和个人自筹，健全农村养老保障制度，使农村养老社会保障制度增加社会保障功能，解决失地农民的社会保障，推动失地农民养老保障制度常态性发展。

（二）建立完善的市场补偿机制

征地补偿有利于保障失地农民土地权益。（1）建立土地补偿市场机制。按照农地类别，确定不同类型农地市场补偿标准。根据城乡规划，对农地进行划片规划和分类，对不同类型农地确立基准地价。对商业用地，在基准地价基础上，确定农地市场价值，按照其市场价格进行征地补偿，政府行使土地公平交易维护者的职责，不参与土地利益分配。对公益性用地，遵循基准地价基础，禁止政府损害农民土地权益。（2）探索农村集体建设用地入市交易制度。单一性政府主导补偿制度补偿标准低，侵害农民土地权益。农村集体建设用地入市交易制度引入市场机制，通过市场实行农地交易，推进农地规范化流转，实现农地“同地、同权、同价”。（3）构建土地市场补偿机制，需要修改和完善《土地管理法》。首先修改《土地管理法》条款，发挥市场机制作用，实行“征地按市场价格补偿”；删除土地补偿“产值倍数”相关规定；在土地补偿中增设“社会保障补偿费”规定，为农民提供生活保障。

（三）建立完善的征地程序

完善的征地程序可以解决失地农民权益保障。（1）完善征地程序。完善征地程序，包括申请、批准、公告、征用程序，使农民享有充分知情权和申诉权，确保征地公开化，拓展农民权利救济渠道，保护失地农民土地权益。（2）赋予农民听证权。听证权行使有利于权利与权力平衡。农民对土地征用及补偿标准有异议的，可以申请进行听证，通过听证权行使，避免政府滥用行政权力，保护农民土地权益。

（四）建立农民土地补偿决策权

扩大农民土地补偿参与，建立农民土地补偿参与权。（1）赋予农民土地补偿参与决策权。公众参与决策的本质是通过正当程序，让农民参与土地征收补偿决策与制定。农民参与决策权舒缓利益紧张关系，维护社会和谐与稳定。决策权是农民参与补偿的重要环节，打消农民对土地补偿质疑，农民参与土地补偿决策，可以有效避免政府土地补偿垄断性。赋予农民土地补偿参与决策权，促使农民积极参与到与其利益相关决策中，真实反映农民土地补偿的态度和诉求，推进行政决策民主化，保障农民土地权益。（2）拓展农民参与决策方式。农民参与决策方式具有多样化，主要包括引导、告知、咨询、劝解等方式。当前，我国公众参与形式单一，国外公众参与方式众多，在土地补偿程序中，可以借鉴国外公众参与方式，拓展农民参与决策方式，比如市民评审团、市民调查群等方式，拓宽农民参与土地补偿方式。同时，利用微博、微信等互联网平台等方式，拓展农民参与空间，让农民对补偿决策作出判断，全方位掌握决策信息，使农民积极参与土地补偿决策。