构建农村食品安全保障机制分析

◎张嫣然

一、问题提出

以食为天，食以安为主。食品安全问题一直以来都是社会关注的热点问题。近几年来，随着经济社会的快速发展，我国食品安全问题矛盾频发，“三聚氰胺”毒奶粉事件、地沟油事件、毒胶囊风波等重大食品安全事件无不刺激着人们脆弱的神经。农村作为食品生产的重要来源地，其食品安全问题更是引起了人们的高度关注。

食品安全（food safety）最初于1974年由联合国粮农组织提出，最基本的要求是数量安全，即能满足人民最基本的生存所需。随着人们对食品需要的越来越高，其内涵也不断延伸，在确保食品质量安全的同时，食品生产、制作、经营等一系列过程也被列入食品安全的范围。

本文研究的农村食品安全，主要是指在广大农村地区进行的食品生产、加工、包装、贮藏、运输、销售和消费等一系列过程中均应做到无毒无害，符合人体应当有的营养要求，而且短期和长期均不会对人体健康产生危害。针对我国农村食品安全存在的隐患和问题，必须综合运用法律手段、行政措施等对农村食品安全问题进行全面治理。

二、农村食品安全保障存在的问题

国家对农村食品安全问题采取了一系列措施，为满足城乡居民的食品消费需要提供了安全保障，但鉴于农村食品生产、销售等环节的特殊性，其安全问题仍不可忽视。

（一）农村食品安全的相关法律体系尚未形成

目前我国保障食品安全的法律体系主要是以《食品安全法》、《产品质量法》等为主导，以《食品卫生行政处罚办法》、《食品卫生监督程序》等为主体，加上《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《刑法》等法律中关于食品安全问题的相关规定以及国务院各部委出台的规章制度共同构成。细细分析，尚存在着一些问题。首先，从立法来说，相关法律不能有效衔接。例如，我国《食品安全法》虽然明确了食品安全问题的违法主体，但是在《刑法》中，对于这类犯罪主体的入罪标准限制过于狭窄，一些违反《食品安全法》的行为主体并没有得到相应的制裁，惩罚效果甚微；在入罪标准上，刑法以犯罪金额作为罪与非罪、判刑轻重的原则，其入罪金额门槛太高，农村食品安全犯罪规模小、犯罪成本低、违法所得也不多，因此在所处的罚金与犯罪成本的权衡下，食品安全犯罪者仍不收手；其次，专门针对农村食品安全的法律目前仍是空白，现行立法虽然涉猎面广，但是立法较分散，与相关法律法规配套的实施细则未有规定，造成实际中虽有法可查却无法可依的结果。

（二）政府部门执法不力，权责不明

政府的执法行为和执法力度是保障农村食品安全的重要手段，决定着法律实施的成效。一直以来，政府的执法行为饱受诟病，究其原因在于执法不严，权责不明。一方面，农村食品安全监管涉及到多个领域，其中工商局、质量监督、食品药品监督管理等部门均涉及在内，而相关的地方法规和政府文件对各自的分工与职能的交叉并没有详细区分，致使在实际执法过程中要么都不管，要么争着管，有利益所图的时候一哄而上，执行困难的时候避之不及，不仅严重损害农民的利益，更丧失了政府的公信力。另一方面，在于政府对农村食品安全问题的打击力度不够。我国监管存在的一个重大问题就是，往往是重大食品安全问题爆发出来以后，就开展整风行动、亮剑行动，在短时间内成效显著，但是整治行动过后一些不法商贩，黑心生产商又卷土重来，治标不治本。另外，农村地广人稀，大部分食品生产商较为隐蔽，执法人员工作量艰巨，而且小商贩较为流动，打击起来难度较大。

（三）社会监督缺位，地方保护主义严重

由于受到经济发展水平的制约，农村在信息的传递、受重视程度等方面远远不如城市。由于信息公开基础设施的不完善，在重大食品安全事故发生时，广大农民往往不能第一时间获得最确切的真相。此外，有些媒体对食品安全问题监督缺乏专业性，在出现食品安全问题时，不去深入、具体的调查研究，采取科学分析，而是以偏概全，用吸引性的话题博取眼球，影响消费者判断。另一方面，农村是个人情社会，大量的假冒伪劣产品能在农村大肆横行也反映出地方保护主义问题。地方一些政府官员为了盲目追求所谓的政绩，放任生产商大规模生产，为农村食品违法经营提供了土壤。而在食品安全问题爆发时，采取的处罚力度过轻，成为侵害消费者身心健康的助力。

（四）法律宣传不到位，消费者缺乏维权意识

“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”农村食品安全问题的解决，不能仅靠法律的实施，更需要个人树立起维权意识。我国《消费者权益法》虽然已经颁布多年，但在处于偏远农村的消费者来说，并没有经历太多法律的洗礼。一方面是因为大部分农村食品安全的信息网络很不完善，法律的宣传也不到位，很多农民对自身的合法权利并没有很清楚的认识。另一方面，我们一直强调“知法守法懂法用法”，知法在前，但是受到自身文化水平的限制，大部分农民不懂法律，甚至不知法律，更不懂得拿起法律的武器捍卫自己受侵害的合法权益。

三、农村食品安全保障的路径

（一）建立完善农村食品安全保障的法律体系

首先应该健全和完善《食品安全法》，尤其是制定出专门符合我国农村实际的食品安全保障的相关法律法规。美国在食品安全领域存在着大量的解释性立法，我国同样也可以依据宪法精神，以实际情况为基础，在《食品安全法》中对农村食品安全相关问题进行更为清晰地界定，明确相关违法主体的追责力度。其次，立法机构应当建立《刑法》与《食品安全法》相衔接的相关法律规定，在犯罪成立要件、入罪门槛、罪责刑相统一方面做到有效衔接。最后，食品安全问题一直屡禁不止，其很大程度的原因在于入罪门槛高，惩罚力度低。食品安全与人的生命健康紧密相连、息息相关，因此应该把严格责任原则作为犯罪的归责原则，只要出现重大食品安全事故，不论行为人主观上是故意还是过失，均按犯罪论处。只有不断加强食品安全相关法律的追责，严惩侵害消费者权益的行为，才能更好的保障人民的生命和财产安全。

（二）完善农村食品安全监管体系

首先要加强对农村食品安全的统一严格监管，建立起以预防性为主的横向监管体系和“从农田到餐桌”的整个食物链工程的纵向监管体系。把生产、加工、包装、流通、消费这一系列过程中食品从源头到消费每个环节都纳入安全监管的范围，完善农村食品安全监测机制，制定食品检验检测相关标准，进一步细化农产品所残留的化肥、农药含量，确保农产品质量全程无忧。其次要根据国务院行政法规，建立县级政府总负责、各级监管部门各司其职的责任机制，把食品安全的管理纳入政府的考评体系，做到权责相统一。在具体责任划分方面，农村食品原材料生产、食品加工环节、食品流通与消费环节、食品主体的准入以及食品抽样的检查工作均应做到实时监管，每个环节都对应相应的监督主体，而且各个环节之间应该加强协调协作，共同建设农村食品安全监管网络。最后是当食品安全案件发生时，监管者应当首先承担责任，主动为监管不力的后果负责，如此才能充分调动积极性，在监管工作中尽职尽责，防止陷入被动局面。此外，对农村食品安全违法案件要建立起食品安全追溯体系，并联合检察院、食品药品监督局等部门齐抓共管，追究责任到具体人，并加大对违法行为的惩罚强度。

（三）鼓励社会力量监督，号召强化社会共治

长期以来，我国对公权力的监督和制约主要是依靠政府内部的监管和惩处，效果往往不尽人意。实践证明，只有让公众广泛参与到对公权力的监督，对公权力形成制约，对违法者形成全方位的监控，才能达到社会共治的更佳效果。社会公众的参与主要包括两方面，一是对违法生产者、流通者的监督，二是对农村食品监管者的监督。农村受地理环境所限，小作坊居多，查处难度大，监管者对黑作坊的了解远不如土生土长的农民。调动农民对违法行为监督的积极性，形成人人共治的局面，才能让违法行为无处藏匿。另一方面，诚信为立人之本，农村食品安全工作重在疏而不在堵，要强化农产品生产者、农村食品生产者的社会责任，而不是仅靠外界的力量去监督。此外，在社会救济方面，农村食品安全公益诉讼制度需要作出相关调整，例如诉讼的主体不再限定为必须是与案件有利害关系的相关人，而是任何不特定主体；对于起诉人的相关个人信息予以保密，对其进行诉讼带来的损失予以补偿，消除其后顾之忧。

（四）加强对消费者权益的保护，提高消费者维权意识

鉴于《消费者权益保护法》只规定了消费者的权益而缺少对权利救济程序的规定，立法部门应依据《食品安全法》和《刑法》的相关规定，完善《消费者权益保护法》中关于消费者权益救济的相关内容，使得消费者维权有法可依；其次，农村经济发展水平较低，信息的传递速度相对迟滞，所以要完善食品安全信息制度，建立有效的食品安全信息库，增大相关信息的披露力度，定期向社会公布农村食品安全违法企业黑名单，让消费者成为真正的知情人；最后，要加强法制宣传教育，提高食品消费者的安全保护意识和自我维权意识。通过送法下乡、普法宣传等活动，让老百姓真正了解法律，明白法律对维护自身权利的重要性。加大对农民食品安全意识的教育，坚决杜绝因贪图小便宜购买三无食品，同时提高自身辨别真假的能力，绿色购买，健康生活。

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