内蒙古农牧民专业合作社规范运行问题研究★

◎田艳丽 赵益平

一、内蒙古农牧民专业合作社运行现状

（一）数量和成员规模快速增加

内蒙古农牧民专业合作社的发展数量逐年快速增加。从2008年到2015年，农牧民专业合作社的数量由2250个增为56180个，增长了近24倍，年均增长率为58.35%。从内蒙古各地区农牧民专业合作社的数量变化看，2013年底到2015年底两年间，各地区拥有的合作社数量也都在增加，其中赤峰市、阿拉善盟和包头市的合作社数量增长最快，年均增长率为52.55%、45.06%和35.74%。同时，内蒙古农牧民专业合作社的成员规模也在不断扩大。从2008年到2015年，全区农牧民专业合作社的成员数量由23万人增为78万人，增加了近55万人。从各地区情况看，从2013年底到2015年底，除了兴安盟合作社成员数量有所减少外，其他地区合作社的成员数量都在不同程度地增加，其中通辽市、阿拉善盟和赤峰市的合作社成员数量增加最快，年均增长率分别为30%、28.93%和21.82%。

（二）地域分布和业务范围广泛

从目前内蒙古农牧民专业合作社的分布看，合作社遍布了全区12个盟市。2015年底，合作社实有数量最多的三个地区依次是赤峰市、呼伦贝尔市和乌兰察布市，有合作社14579个、7140个和6601个，分别占全区农牧民专业合作社总数的25.95%、12.71%和11.75%；合作社实有数量最少的地区有呼和浩特市、包头市、阿拉善盟和乌海市，合作社数量均不足全区合作社总数5%。此外，内蒙古农牧民专业合作社的业务范围比较广泛，分布在畜牧业、种植业、林业、服务业和渔业等各行业，具有明显的地域特色。其中从事畜牧业的合作社最多，占总数的45.9%，主要分布在赤峰市、乌兰察布市和锡林郭勒盟，经营领域集中在肉牛、肉羊、奶业和生猪产业；其次是种植业，占比为40%，主要分布在赤峰市、呼伦贝尔市和乌兰察布市，经营领域集中在粮食和蔬菜产业。

（三）组织类型丰富

按合作社牵头人的身份划分，内蒙古农牧民专业合作社的类型主要有以下四种：农牧民中的能人带动型、村（嘎查）干部带动型、龙头企业带动型和基层农技服务组织带动型。其中，以农牧民中能人带动型为主要类型，2015年底该类型合作社有49028个，占全区合作社总数的87.27%，其次是村（嘎查）干部带动型，有5181个，占合作社总数的9.2%。2013年至2015年底，能人带动型合作社数量增长最快，年均增长率为34.1%，而龙头企业带动型合作社数量出现了减少的现象，由2013年底的433个减少为2015年底的406个。

（四）盈余分配增加，带动作用明显

从2013年到2015年底，内蒙古农牧民专业合作社的经营状况整体向好，合作社可分配盈余总量逐渐增加，年均增长率为23.29%。从内蒙古各地区数据看，合作社可分配盈余总量增长速度最快的是兴安盟，年均增长率为70.21%；其次依次为巴彦淖尔市、赤峰市和呼伦贝尔市，年均增长率分别为61.19%、57.8%、35.52%。从2015年底数据看，合作社可分配盈余最多的是通辽市，为18028.05万元；其次是巴彦淖尔市和赤峰市，分别为16938.68万元和13862.68万元。内蒙古农牧民专业合作社的快速发展对当地经济起到了一定的辐射带动作用。2013年底，内蒙古农牧民专业合作社带动非成员农牧户69.33户，到2015年底增加到95.66万户，增加了26.33万户，带动效果明显。

二、内蒙古农牧民专业合作社运行不规范的突出表现

（一）社员公平持股、责任共担的产权制度尚未形成

合作社的本质特征要求社员公平持有合作社股份，共同承担合作社责任，且为避免“一股独大”，应对单个社员投入股金的最高数额进行限制。但在样本合作社中，有95.7%的合作社并不要求入社社员交纳股金，只是要求社员的经营项目与合作社相符，还有的合作社对社员入社不做任何要求；从社员构成情况看，合作社投资社员人数占该社总人数一半以上的合作社仅有9个，占样本总数的19.1%，其余80.9%的合作社的投资集中来源于核心社员等少数人的投入；所有样本合作社都没有对单个社员持有股金的最高数额进行限制。同时发现，绝大多数农牧民专业合作社没有建立起社员公平持股的产权制度，合作社所有权掌握在核心社员等少数人手中，普通社员等大多数人只是合作社的使用者；普通社员不愿意承担合作社责任，核心社员是合作社唯一的责任承担者，合作社所有者、使用者和责任承担者发生了错位，偏离了合作社的本质属性。

（二）民主治理结构和管理制度流于形式

所有样本合作社都设立了社员大会、理事会和监事会，制定了章程和“三会”制度，这说明内蒙古农牧民专业合作社的内部管理机构设置和制度建设比较健全。但调查发现，多数合作社存在管理机构特别是监事会形同虚设、章程和制度并没有得到严格执行等问题。在样本合作社中，有29.8%的合作社在重大问题的决定上是由社长和理事会决策，有14.9%的合作社完全由社长决策。在这两种决策方式中，社员都没有参与决策过程，这说明合作社的控制权掌握在核心社员等少数人手中，普通社员没有合作社的控制权。有44.7%的合作社在决策中召开社员大会，听取社员意见，但并没有经过民主投票的程序形成决议，控制权仍然掌握在理事会成员等少数人手中，在理事会成员中也没有对单个成员的最高表决票数进行限制。

（三）公平有效的利益分配制度严重缺失

合作社盈余是由使用合作社服务的社员共同创造的，因此，合作社年底应在全体社员间进行二次返利，且主要按交易量比例（反映了社员使用合作社服务的程度）返还，这是合作社实现公平分配应遵循的重要原则。调查结果显示：在45个有盈余的样本合作社中，有86.7%的合作社年底没有在全体社员间进行二次返利，而是在核心社员间按股份进行了分红，对普通社员仅是给予了一次让利；以交易量比例为依据进行二次返利分配的合作社有5个，仅占样本总数的10.6%。由此可见，大多数的合作社依据了按股分红为主的标准，违背了按社员对合作社服务的使用程度进行分配的原则，使合作社的年底盈余都集中在了核心社员的手中，而普通社员根本没有享受到农畜产品增值后的盈余，没有实现公平分配，造成“大户吃小户”，影响社员对合作社的信任度与合作社的组织凝聚力。

三、内蒙古农牧民专业合作社运行不规范的主要成因

（一）产权主体间要素禀赋差异明显

由调研可知，内蒙古农牧民专业合作社的产权主体涉及农牧业大户、普通农牧民和农牧业企业，其中又以大户和普通农牧民为主。农牧业大户和普通农牧民在土地、资金、技术和管理才能等生产要素禀赋上存在很大差异，特别是在土地要素上，大户经营的土地面积较大，具备一定的种养殖规模，易于获取资金；相比之下，普通农牧户经营的土地面积小而分散，种养殖业形不成规模，不易获取资金。要素禀赋上的差异决定了大户迫切需求合作以获取规模经济效益、抢占市场，而普通农牧户通过合作只为了农畜产品销售顺畅，对合作的需求远不如农牧业大户强烈。这些差异的存在导致普通农牧户在与大户合作时，不愿意或没能力出资入股和承担合作风险。在调查的样本社员中，仅有10.8%的社员表示愿意对合作社出资入股并承担相应亏损，89.2%的社员由于自身经济实力弱、不愿意承担风险或对合作社前景不看好等原因而选择不对合作社投资入股。这样，合作社的产权顺理成章地掌握在了农牧业大户、企业等少数人手中，人数较多的普通农牧民只能是合作社服务的使用者，而不是所有者。这是内蒙古农牧民专业合作社违背社员公平持股、共担责任原则，偏离合作社运行本质的重要原因。

（二）社员缺乏合作社知识，民主治理动力不足

造成内蒙古农牧民专业合作社民主治理缺位的原因主要有两方面：一方面是社员缺乏合作社专业知识，社员甚至包括合作社社长不了解合作社本质和功能。在对社员的调查中发现，有近一半的社员对合作社法律不了解，其中有21.5%的社员没有听说过合作社法；非常了解合作社法的社员仅占样本社员总数的11.8%。对于体现合作社本质特征的基本原则，有部分社员不清楚入社应遵循“使用合作社服务”原则，仅有10%左右的社员对“公平持股、民主控制和按交易量返利”等原则有一定了解，绝大多数社员对合作社产权制度、治理结构和盈余分配制度等知识的认知度很低。另一方面是普通农牧民社员对参与合作社事务、实现民主治理的动力不足。调查中发现，多数普通农牧民社员对合作社的决策和监督等事务漠不关心，认为合作社治理应主要由大户等核心社员来承担。造成这一现象的原因是，在合作中，普通社员与核心社员相比获利较少，而参与合作社治理事务需要付出成本，如果普通社员参与治理，其获得的利益将会更少；核心社员治理合作社事务所获利远大于其不治理情况下的获利，权衡之下，核心社员选择治理合作社事务，而普通社员选择不参与治理，造成了合作社难以实现民主治理。

（三）扶持政策和监管体系有待完善

按照《内蒙古自治区财政支持农牧民专业合作组织发展资金管理办法》（以下简称“办法”）规定，财政扶持合作社要求社员规模达到30户或10户。一些合作社为了争取扶持资金而急于扩大成员规模，把一些不具有出资能力和承担风险意愿的农牧民也纳为社员，加剧了合作社所有者、使用者和责任承担者的错位，使“大户吃小户”现象更为严重。第二，“办法”中强调合作社应具备符合“民办、民管、民享”的章程和完善的财务管理制度，却忽视了章程和制度的落实情况，这会促使一些合作社在章程和制度落实上弄虚作假。调研中不乏章程制度仅是“墙上挂”的合作社获得了财政扶持。第三，农牧民专业合作社在税收、建设项目、财政、金融等方面享有比其他经济组织更为优惠的政策，因此必须加强合作社的外部监管 。但在调研中发现，60%以上的合作社负责人不清楚合作社的主管单位是谁，这说明了农牧民专业合作社外部监管机制的缺失，管理部门放任了合作社的不规范运行。

四、内蒙古农牧民专业合作社规范运行的对策建议

（一）适度扩大土地经营规模，规范合作社产权制度

针对内蒙古农牧民间差异性造成合作社产权结构异化的问题，应采取措施以缩小甚至消除农牧民间要素禀赋差异，特别是土地要素上的差异，促使农牧民专业合作社所有社员形成共同的利益诉求与合作需求，从而更愿意出资入股、参与合作社治理和承担相应责任，真正实现合作社社员所有、共同使用和责任共担。当前首要任务应是加大内蒙古农村土地流转工作力度，促进农村土地适度规模化经营，缩小甚至消除农牧民间土地资源禀赋的差异。首先，应做好土地确权登记颁证工作，为土地适度规模经营奠定基础；其次，应尊重农牧民意愿，坚持土地集体所有权、农户承包权和土地经营权三权分置，鼓励农牧民以多种形式长期流转承包地，鼓励土地经营权向种植和养殖能手流转，实现规模经营；最后，应加强土地流转服务网络建设，扶持和引导普通农牧户采用先进科技和生产手段，开展规模化和集约化经营。

规范合作社产权制度，要求社员入社必须入股，同时为了防止“一股独大”和少数人控制合作社，应限制单个社员持有的最高股金数额，比如按合作社法规定不超过合作社股金总额的20%。只有社员共同出资入股，才能调动全体社员共同关注和参与合作社事务的积极性，使社员才真正拥有合作社的所有权、控制权和受益权，形成真正的利益共同体，建立责任共担、利益共享机制。

（二）坚持社员民主控制，规范合作社内部治理结构

首先，应强调合作社的最高权力机构是社员大会，确立社员大会拥有合作社筹资、投资、收益分配等重大事项甚至一切事务的最高决策权，对拥有较多社员的合作社，可设立社员代表大会，以提高决策效率；其次，要合理划分社员大会、理事会和理事长的权力界限，明确社员大会授权理事会履行职责，理事会授权理事长履行职责；最后，应严格经过民主决策程序投票选举产生理事会、监事会成员，投票决策合作社重大事项。

应强化社员和监事会监督职能，完善农牧民专业合作社内部监督机制。第一，加强社员对合作社法的学习，使社员认识到合作社是保护自己利益、实现民主控制的组织。第二，使社员认识到知情权的重要性并保护知情权，促使社员对合作社运行进行更为有效的监督。第三，发挥监事会作用，重点监督合作社章程落实情况、成员账户建立和财务公开情况、社员对合作社领导的民主测评情况等。

（三）提升盈利空间，规范合作社利益分配制度

内蒙古农牧民专业合作社要发展就必须延伸产业链，加强产业融合，努力提升获利空间，为农牧民社员创造更多利益。当前农牧民专业合作社首先应依照自愿有偿原则，以土地托管、作价入股等多种形式有效整合草场和耕地，因地制宜，获取规模经济效益和良好的生态效益；其次，优化利用劳动力、技术、资金等生产要素，依托当地优势产业发展农畜产品加工业，特别是精深加工；最后，依托内蒙古各地区独有的文化，发展乡村旅游业或草原旅游业。

合作社应坚持以交易量返利为主的利益分配标准。合作社盈余主要来自于社员与合作社的交易，因此大部分可分配盈余必须按照社员与合作社交易量比例返还给社员，才能体现出分配公平性。为鼓励社员出资，合作社也应按社员股份进行分红。但考虑合作社本质是使用者的联合，因此股份分红应从属于交易量返利。对于合作社从外部引入的非社员资本，对其报酬应进行限制。

（四）建立外部审计监督制度，完善扶持政策

在内蒙古农牧民专业合作社外部监督机制的建设上，首先应进一步明确合作社监督管理的行政部门和职能，各部门要紧密配合，实现综合监管，指导合作社规范运行；其次，建立内蒙古农牧民专业合作社外部审计制度，对合作社成员构成和出资、治理结构、财务管理和成员账户设立、盈余核算和分配方式、依法依章程运行、扶持资金的使用、税收优惠享受等内容进行审计监督；最后，建立内蒙古农牧民专业合作社外部监事制度，由行政主管部门指派专业人员承担合作社独立监事职务，对合作社管理和运行进行监督。

根据国家对农民专业合作社的扶持政策，联系内蒙古实际情况，制定以项目为载体的内蒙古农牧民专业合作社扶持政策。第一，应修改遴选扶持对象的条件，避免强调扶持规模大特别是社员规模大的合作社。第二，遴选扶持对象的条件应能够充分体现合作社“民办、民管、民受益”的本质要求，并应确保扶持对象章程和制度落实到位，规范运行。第三，加大对合作社人才培养和规范化建设等环节的支持力度。第四，积极探索规模小但农牧民能够真正受益的合作社的扶持政策。

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