新型城镇化过程中农村土地法律制度研究★——基于辽宁的实证调研

◎李新仓 王 艳

一、新型城镇化对土地需求的分析

1.新型城镇化建设对土地的刚性需求增大，土地指标紧缺。城镇化是人口转移、产业升级和社会转型的历史进程。在推进新型城镇化过程中，土地问题是新型城镇化建设的突出问题。新型城镇化发展离不开土地要素的支撑和保障。土地属于稀缺性资源，在新型城镇化进程中，随着城镇化规模拓展，土地作为城镇化规模扩张的空间载体，土地的刚性需求增大，土地指标紧缺。随着新型城镇化发展，城镇土地违法占用农村土地，减少农村土地资源，可用农村土地将逐渐减少，因此土地瓶颈问题突出，主要表现在：一方面国家严控土地指标，城镇化建设用地刚性需求大，指标紧缺，土地供需矛盾非常突出；另一方面传统农业占比大，一家一户的分散经营模式难以打破，土地流转面临农民“惜转”、“怕转”，土地集约化利用、农业规模经营进展缓慢。

2.我国已进入新型城镇化的快速发展阶段，用地需求增大。目前，我国已进入工业化、新型城镇化的快速发展阶段，这无形中加快了新型城镇化对建设用地需求。主要表现在：一方面新型城镇化加快了土地扩张速度，甚至超过了城市化发展速度。根据我省“一区一带”发展规划，在沿海经济带建设产业园区和沈阳经济区重点建设新城等新增建设用地5922平方公里，规划建设严重不足。据测算，辽宁省每年新增建设用地需求约500平方公里，而国家每年下达其年度用地指标只有120平方公里，总体缺口在3/4左右。另一方面城市土地增长快于城市人口增长。城市用地规模盲目扩张加剧了建设用地紧张，扩大了土地供需矛盾尖锐化；再加上住房、公共设施对土地需求的增加，土地用地需求增大，土地稀缺性限制新型城镇化目标实现，更加剧了现有土地资源供给与需求的矛盾。

二、新型城镇化与现行土地制度的冲突

1.现行土地利用总体规划和城乡总体规划管理模式不适应土地管理需求。现行的土地利用总体规划和城乡总体规划管理模式不衔接，难以适应新型城镇化对建设用地的需求以及土地管理的需求。现行土地利用总体规划和城乡总体规划在编制过程中，首先存在编制不同步，编制的出发点、规划对象、范围等方面的差异性，导致“两规”无法充分衔接和有效协调，降低了土地利用效率和损害了政府公信力。其次，“两规”期限不一致，土地规划确定的建设用地空间布局难以适应形势变化，城乡规划调整过于频繁，频频突破土地利用总体规划确定的布局规模。最后，城市建设用地从审批到实施供地，要经过多个环节，繁琐的土地规划审批程序不能尽快适应新型城镇化发展对土地需求。

2.征地制度难以适应新型城镇化的土地需求。首先，行政权异化直接导致土地征用权的滥用，土地征用目的泛化。其次，征地补偿标准没有形成城乡统一的价格体系，征地补偿不合理，补偿标准偏低。现行土地补偿标准政策性价格实行政策性标准，与土地市场无关，根本没有考虑被征土地区位状况以及土地增值，土地征用补偿费用偏低，导致农民利益严重受损。再次，土地征用补偿方式单一，失地农民的生活缺乏保障性和长远性。通过调研发现，95%的农民认为货币补偿是对征地农民补偿的最好方式，原因在于这种安置模式操作简单，易于执行，但是这种安置模式只是一种有限的货币补偿，不能从长远解决被征地农民的生活保障。

3.建设用地增减挂钩政策不适应新型城镇化对土地的需求。城乡建设用地增减挂钩是解决新型城镇化“缺土地”问题的重要举措。在城乡建设用地增减挂钩中，增减挂钩用地指标困难，乡镇没有退路。城乡建设规划用地空间不足，没有土地指标，新型城镇化就无法发展，所有的项目都化为泡影，城乡建设用地增减挂钩成为乡镇解决用地困难的唯一出路，实施这一工程，这就使得各级政府一味地追求建设用地指标，从而忽略了城乡建设用地增减挂钩的实质意义是优化用地结构，增加可耕作土地面积。同时，在增减挂钩过程中，不利于土地资源的市场配置。

4.农地的退出机制缺乏强有力的政策推动。（1）家庭承包经营权流转的政策激励不足。加快土地承包经营权流转，需要发挥政府政策的引导和激励功能。目前，辽宁省家庭承包经营权流转的政策激励不足，严重影响了家庭承包经营权的正常流转。辽宁省农村人均耕地面高于全国平均水平，户均面积达到8.5亩，农民不愿意将土地承包经营权流转主要表现在：农民经营土地的积极性日益高涨，表现在从事农业生产的纯农户数、开荒地面积均呈现增加的态势，这一现象与新型城镇化的发展是背道而驰的。农民要地、种地积极性增高，抑制了农村土地承包经营权正常流转。（2）土地承包经营权流转的价格难以支撑土地流转的可持续性［1］。随着辽宁新型城镇化进程的加快对土地需求量的增加，征收征用农村集体土地的现象更为普遍，由于土地征地增加导致土地征地补偿数额明显提高。据我省农经委统计，征收征用农村集体土地面积由2009年的19.23万亩增加到2011年的23.73万亩，同期补偿标准每亩由3.02万元增加到3.9万元，年增幅为13.64%。有地就意味着可以获得高额补偿，形成转出土地的农民起来纷纷要回土地，影响了土地承包权流转的可持续性，造成了土地流转规模的减少，制约了土地规模经营发展，成为制约现代农业建设的关键环节。

三、推进辽宁新型城镇化，创新农村土地政策法律的对策

1.处理好土地利用计划与规划的衔接，赋予规划与法律、法规同等法律地位。新型城镇化发展迫切需要大量的土地，这就需要调整土地利用结构和用地布局，处理好土地利用计划与规划的衔接，协调土地总供给和总需求平衡。在国土规划指导下，处理好土地利用计划与规划的衔接。一是明确土地利用计划与规划的衔接的重点内容。城市总体规划指导和协调土地利用总体规划，确定区域土地利用结构。土地总体利用规划属于土地利用专项规划，其功能在于划定重点城镇建设用地区范围，协调新型城镇化发展用地规模和方向。二是赋予土地规划与法律、法规同等法律地位。土地利用总体规划一经批准，就享有与法律、法规同等法律地位，必须严格执行，不能朝令夕改，保证土地利用规划连续性。三是建立土地利用计划与规划的同步编制制度。同步编制可以落实土地利用计划与规划的衔接，可以促进城市规划行政主管部门与土地行政主管部门沟通，实现编制期限的规范化、制度化。

2.实行城乡一体化综合配套改革，改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。在盘锦市推进城乡一体化综合配套改革，具有成本低、风险小、易控制等优势，统筹考虑这些优势，辽宁省选择将盘锦作为全省城乡一体化综合配套改革试点，解决政府对房地产的依赖，增加房地产税的征收，研究政府对土地的市场化运作，成为下一步辽宁省全省推进城乡一体化各项改革的坚实基础。用地规划调整后，由政府承担土地开发成本，并向土地使用者以零地价或低成本价格供地，销售价格不包含土地价格或仅包含低成本土地价格，降低了购房者购房支付的房产价格，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。政府通过未来逐年征收的房产税和其他相关税费补偿最初的土地购置及开发成本，而且新型城镇化建设水平提高、公共服务改善等增长政府的税费收入，成为政府新型城镇化建设资金保障。

3.明确界定“公共利益”标准，引入市场机制，实行差别化补偿。从实践来看，征地的“公共利益”评判标准在于征地性质的非营利性。我们认为，征地补偿问题应继续实行“差别化”、“多样化”补偿，充分体现地域与空间差别对征地补偿的影响。在经济发达的市，可实行依市场地价补偿的办法，即在公平补偿的原则下，引入市场机制，由市场确定土地流转价格。［2］市场标准可以客观反映土地的市场价值，回应补偿标准的市场需求。［3］补偿标准可考虑市场价值以及相关补助金两大部分。因此，在经济不发达的市，征地补偿要在合理补偿原则基础上，在征地过程中全程引入市场机制，使征地制度改革适应市场化进程，引入动态的市场调整机制，保证国家与私人在土地交易主体地位平等，保障农民的土地财产权和生存权。

4.鼓励农地流转，建立农地退出机制，加快农业产业化和现代化。目前土地制度和政策，不是限制农村承包地和宅基地转让，就是规定无偿退出，使得靠土地财政支撑城镇化建设难以为继。农民主要财产是农村的宅基地和农房，如果农地退出机制缺失，是不能强行要求农民退出的。加快辽宁新型城镇化进程，应当鼓励农地流转，建立农地退出机制：一是完善农民进城落户的土地政策，将农民进城定居作为调整土地利用规划的重要指标，农民进城后，可自主选择保留、流转、复垦等方式处置土地权益，禁止将退出土地作为农民进城落户的前置条件；其次，建立农村土地承包经营权流转机制，规范集体建设用地流转，推进土地规模化集约经营；再次，建立多元化补偿和安置机制。鼓励采取“留地”、“留股份”、“收益返还”等方式安置被征地农民，解决农民社会保障问题，让农民成为农地退出的受益者。

［1］宋林飞.中国农村劳动力的转移与对策［J］.社会学研究.1996（2），105-117.

［2］李新仓. 农村土地流转与规模经营的法律对策研究—基于辽宁的实证调研. 农业经济.2016（2），24-25.

［3］郭洁，李新仓.集体土地征收补偿市场标准的立法构建.理论月刊.2015（10），94-98.