我国农业面源污染防治法律建设★

2018-01-23邓彦芬

农业经济 2018年1期

◎邓彦芬

一、我国农业面源污染防治立法现状

农业面源污染是由多种分散污染源而对生产系统产生的污染，包括农药、沉积物、致病菌与废料等。和点源污染明显不同，面源污染的影响范围更为广阔，危害更大，防治难度更高。我国农业面源污染主要由三方面导致，分别为生产生活垃圾面源污染、滥用化肥农药面源污染、畜禽类面源污染。从整体来看，农业面源污染在我国存在分布非常广泛，不同的地区中呈现出不同的特点：中部及东部地区最突出的是农药化肥面源污染；南部地区最严重的是畜禽类面源污染。农业面源污染已经成为制约我国社会发展的严重因素。

和西方发达国家相比，我国农业面源污染防治方面的立法工作开始地非常晚。1984年，我国《宪法》中环境保护方面的内容均未涉及到农业污染一词。直到1998年，我国农业环境保护工作转由环保部门统一管理后，农业污染方面的工作才开始被人们所重视。2002年，我国修订后的《农业法》就农业面源污染加以规定，如相关部门应指导农民使用高效、低毒而残留少的农药化肥；针对秸秆等物质应妥善处理，并提高利用率；在畜禽养殖中应做好无害化处理工作，提高各种废弃物的利用程度。这是我国《农业法》首次对农业面源污染防治方面进行的规定。然而该规定所涉及到的内容非常少，在实际应用中过于宽泛，难以产生实质性影响。2015年我国新修订的《中华人民共和国环境保护法》再次对农业面源污染加以规定。其指出：我国应从监测预警入手，做好农业污染面源防治工作；在农药与化肥的使用中应做到科学化，生产过程中的秸秆、薄膜等应被科学处理；相关部门应做好该方面的财政预算工作，加大该方面的资金保障力度；农村生活垃圾则由各级地方政府负责处理。这些从立法的角度对农业面源污染防治工作加以规定，然而仅仅是原则上的，缺乏具体的操作方面的指导。

我国环境保护法中并没有就农业面源污染进行单独章节的规定，该方面的规定均散落在《大气污染防治法》、《水污染防治法》等方面。农业面源污染进行为这些法规的附属内容，规定不够详细，难以充分发挥防治作用。综合来看，我国农业面源污染方面的相关立法工作较点源污染与城市污染来说，非常薄弱，与之相关的立法内容非常少，且大多为相关法规的附属内容，不利于农村面源污染防治工作的开展。

二、我国农业面源污染防治法律建设的紧迫性

（一）当前现状的需要

相关数据显示，我国约有82%的河流出现不同程度的污染现象，其中由农业面源污染所导致的达到总量的一半以上。有关数据还表明，农业面源污染已经超过工业污染，成为我国最大的污染源。农业面源污染波及范围非常广，导致水质恶化、生态环境破坏。不仅影响了农业发展，还危害了人们的健康。从当前现实需求来看，我国必须加快农业面源污染方面的各项立法工作，完善相关法律。

（二）法制完善的需要

现有的农业面源污染法规散落在不同的法律中，针对性不强，影响了实际操作，阻碍了农业面源污染防治工作的有效开展。如果从现有法律入手，只进行修改，那么必然会投入大量的时间与精力，且应用性不强。因此，必须加快制定农业面源污染方面的专门性法规。在此方面，我国可以借鉴世界先进国家的做法，如美国与日本等。比方说，美国的农业面源污染防治法律具有很强的系统性。所以，在防治农业面源污染的过程中，最有效地路径是完善立法。

三、我国当前农业面源污染防治立法上的不足之处

在防治农业面源污染的过程中，法律是最为有效的工具，然而，当前我国该方面的立法工作严重滞后，相关的法律法规不够完善，还未能够实现体系化。无法有效地应对日益严重的农业面源污染问题。我国当前农业面源污染防治立法上的不足之处主要体现在如下方面：

（一）立法指导思想上过于落后

当前我国农业面源污染防治方面的各项法规均散落在其他单行法中，而这些单行法在立法之初的原则均是“以经济发展为主，环境保护为辅”。在社会发展的过程中，倘若在环境立法中仍坚持这一原则，显然和时代现状不符。在当前，可持续发展才是我国开展环保工作所应坚持的根本原则，但是这一原则被多次提及，还没有体现到具体的制度建设中。当前我国环保工作的重点是城市污染防治与工业污染防治，农业污染防治工作还没有得到充分的重视。相关的环保法制也均是针对工业污染及城市污染而制定的。在这种立法指导思想下，农村环境问题得不到充分的重视，导致农业面源污染问题日益严重。

（二）未构建完善的法律体系

当前我国还未针对农业面源污染问题而制定专门性法律，有关农业面源污染方面的法规多散落在其他法规中，且往往是其他法规的附属内容。从内容上看多为指导性或原则性的内容，过于宽泛，难以应用到具体工作中，缺乏实效性。因为农业面源污染具有一定的特殊性，无法完全适用点源污染的有关法规，必须构建农业面源污染方面的专门法规。在构建整体性的农业环境保护法的基础上，我国应健全污染源领域方面的立法，比方说农药、化肥、农膜等方面进行细化规定。

（三）立法内容过宽泛，缺乏可操作性

当前，有关农业面源污染方面的相关法规过于抽象，缺乏实践操作的价值，而法律的功能最终需要依赖有利的执行而实现，现有的法律太过抽象难以执行下去。比方说《水污染防治法》内就农业生产者科学运用农药及化肥加以规定，但是未涉及到衡量标准上，可操作性不强。《农业法》内就法律责任加以规定，指出如违反规定需要承担相应的责任与赔偿，但是并没有就赔偿的标准及责任展开细化规定。这种过于宽泛的法规导致执法工作中困难重重，甚至一度执法不严的严重局面。

四、我国农业面源污染防治法律建设的路径

和欧美等国相比，我国农业面源污染更为严重，且影响力日益扩大。但是，我国当前该方面的立法工作存在诸多不足，亟待完善。笔者认为可以从如下几方面入手，加强我国农业面源污染防治的法律建设力度。

（一）树立起新的立法理念

在立法过程中，立法理念是非常重要的指导思想。当前，以经济发展为主是各项环境立法的出发点。在以往经济发展中，环境保护和经济发展存在一定的冲突，人们靠环境的代价来获得经济的发展。面对当前诸多环境问题，必须从立法理念入手转变思想，将可持续发展作为立法的新准则。在立法过程中应主张综合利用多方面资源，大力发展生态农业，促进农业的可持续发展，使得环境正义与代际公平能够得到充分的体现。以往农业的发展模式在法律上被否认，新的模式应更具科学性，能够实现可持续发展。这些理念都应更贯穿在各项法律条文中。

（二）优化立法模式

全球成功进行农业面源污染防治的国家都经过分散立法到专门立法的过程。我国当前农业面源污染方面的法律法规均散落在不同层级的法律中，多为宣示性的内容，缺乏可操作性，对执法工作的意义不大。针对此，我国应优化立法模式，加快出台一部专门性的法规。由于农业面源污染所涉及到的内容非常广泛，因此，一部专门性的法规还不够，还需要额外针对不同的污染源而推出相应的法规。

（三）强化法制建设

在构建法律制度的过程中，应始终观察农业环境立法思想。一是加快出台科学的协调监督制度，强化监督功能。应从法律方面明确相关政府部门的职责，促使相关机构能够有效协调，妥善解决不同部门之间的利益冲突，对各项违法行为进行明确规定，使得所有部门能够依据既定的职责参与到农业面源污染的防治工作中。二是构建完善的生态补偿制度。农业面源污染防治工作需要投入大量资金，且见效十分缓慢。环境带有强烈的公共属性，还是需要依赖政府的有效规制，即构建有效的生态补偿机制，给予必要的资金支持。三是构建科学的政绩考核制度。在法律层面中，将相关成效与政府政绩挂钩，使得农业面源污染防治工作成为政府的一项职能，并对该项职能的履行状况定期考核。这样能够刺激相关政府部门更加积极主动地投入到农业面源污染防治工作中。四是完善公众参与制度。在农业面源污染防治中，农民是非常关键的主体。因此，相关政府部门应从宣传与教育入手，普及环保方面的法律与政策，使得农民能够意识到环保工作的重要性，积极参与到农业面源污染的防治工作中，改良生产方式，摒弃传统农业生产中不科学的做法，实现绿色农业生产，使得我国农业得到更好的发展。