从行政监察法到监察法的三大定位变化

张莉琼

（721004 宝鸡市监察委员会 陕西 宝鸡）

为保证监察体制改革的决策得以落实，在监察体制改革之前以及改革过程中需要对目前的社会变化形式及其他方面因素实施有效分析，在分析的基础上确定更为合理的监察体制改革模式，从而为推进监察体制改革工作顺利开展提供有效参考依据，也尽可能减少监察体制改革将要面临的问题。从行政监察法到监察法，不仅表现在法律名称的变化上，还表现在法律内容和法律属性的变化上。为此，应深入分析这一体制变化模式，彰显监察工作作用效果。

1 从特别法到一般法

行政监察法自1997年5月9日起施行，2018年3月20日废止；监察法于2018年3月20日经第十三届全国人大一次会议表决通过，国家主席签署第3号主席令予以公布，自公布之日起施行。为什么要用监察法取代原有的行政监察法，笔者认为主要是基于以下三方面原因：第一，消除监察盲区，实现监察全覆盖；第二，确立监察机关独立性；第三，纪检监察力量整合，既反腐败，也反懒政不作为。由此我们可以在一定程度上对监察法与行政监察法加以区分，从行政监察法废止到监察法的有效落实，从最大程度上扩大了监察对象的范围，表明了国家反腐败力度的增强，也体现了反腐败不再只是党内监督，更上升为一项国家意志，从而奠定了监察委员会的法律地位。按照原来的行政监察法，监察机关作为政府的一个组成部分，其监察对象当然为行政机关及其工作人员。而监察法则不同，监察委员会作为国家机构的组成部分，根据监察法十五条的规定，其实现了对公职人员监察的全面覆盖，从这个层面来说，体现出监察法监察对象的全面性和监察范围的广泛性，也体现了从行政监察法这一特别法到监察法这一一般法的变化。

不仅如此，从行政监察法到监察法，将原有的纪检监察职能进行了有效整合，将监察监督的对象从原来的行使行政权力的行政机关及其工作人员，扩大到所有行使公权力的公职人员和有关人员，这不仅契合党中央反腐败全覆盖，无禁区的站位，也符合全面依法治国的制度设计。监察体制改革，对原有监察监督范围进行了有效扩展，增加了监察监督对象数量，尽可能的保证监察监督能够满足现行社会发展形势和要求。当前实施的监察体制改革，实现了监察监督全覆盖的目标，全面增强监察监督的权威性和合理性，监察法作为一般法在保证法律规章完整性的同时，也有效减少处理涉及监察法律事项时矛盾与冲突出现的可能性，进一步保证监察体制改革的作用效果能够充分的发挥出来。

2 从行政法到反腐败国家立法

法律体系是指一国全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。当前我国的法律体系有法律、行政法规、地方性法规三个层次，包括宪法及其相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门。按照这一划分标准，虽然行政监察法和监察法在调整社会关系方面具有内在的一致性，但是原来的行政监察法属于行政法法律部门，而监察法很显然不属于行政法的范畴。从监察法出台的背景以及立法目的来看，其是为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作而制定的法律，因而其应属于反腐败国家立法。

监察体制改革从2016年12月在北京、山西、浙江开始试点，到2017年11月在全国推开试点，再到2018年3月20日监察法出台，整个过程都在彰显着反腐败的力度和决心。同时，监察法的颁布实施赋予了监察委员会行使监察职责的权限和措施，对实现国家反腐目标具有重要意义。监察体制改革正是适应这一要求的，从行政监察到国家层面的全覆盖的监察，进而形成巡视、派驻、监察全覆盖的统一的权力监督格局，形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制。正如全国 人大常委会副委员长李建国在十三届全国人大一次会议上作监察法草案说明时所说，制定监察法，就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。

3 从其他法律到基本法律

众所周知，全国人民代表大会制定的法律与国务院、地方政府或权力机关制定的规章、地方政府规章、地方性法律存在本质上的差异。为了更好的实施监察监督工作，就需要对现有法律、规章实施优化改善，从本源上降低各项工作在实施过程中出现问题的可能。而且在原有监察体制的影响下，享有纪检监察权力或职责的部门在开展工作时所涉及的法律法规在主体和法律效力等方面大不相同，从而在很大程度上对监察效果的实现造成了掣肘，为了改变这一问题，就需要在监察体制改革中结合改革现状设定合理的法律规章。从国家立法的角度出发，各级监察委员会能够按照国家监察工作要求开展工作，而监察法作为全国人大制定的基本法律，一方面赋予监察委员会监察权行使的正当性，另一方面也约束监察权的行使，这是其他法律所无法实现的效果。

4 结语

综上所述，正是鉴于以上三方面的变化，从而说明行政监察法已经不能满足社会发展的需求，而监察法亦是在全面反腐、国家反腐、制度反腐的大背景下应运而生。从行政监察法到监察法，以上三大定位的变化，不仅从基本观念上厘清了我们认识上的误区，而且为监察体制改革、监察委员会全面实行监察权，推动国家反腐目标的实现奠定了制度基础。