高等职业教育法律体系完善研究

蹇 勇

（621000 绵阳职业技术学院马克思主义学院 四川 绵阳）

高等职业教育是我国教育体系的重要组成部分，兼具职业教育和高等教育属性，在高等教育中占有举足轻重的地位。据教育部公布的数据来看，2015年，全国独立设置的高职院校达1341所，招生数348万，毕业生数322万，在校生数1048万，占到高等教育的41.2%，全年为社会提供技术培训超过2000万人次。①经过近30年的发展，高等职业教育为国家培养了大量高端技能型人才，促进了社会、经济发展，尤其是对中小微企业的发展提供了人才支撑。高等职业教育的发展离不开法律的保障，在高等职业教育法律体系的规范下进行，走法治化建设道路。

一、高等职业教育法律体系现状

高等职业教育法律体系是以宪法为基础，现行所有关于高等职业教育发展的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章为内容的规范体系，是高等职业教育健康发展的重要保障。当前，对高职教育发展的法律体系主要包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章，其他规范性文件作为一种有益补充也对高职教育的发展起到促进作用。

宪法作为国家的根本大法，规定国家的根本政治制度和基本问题，是其他法律、法规、规章制定的依据，在高职教育法律体系中居于核心地位。我国《宪法》第十九条第二款及第三款规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”，“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才”，这是高职教育工作开展的宪法基础。《教育法》从法律层面进一步明确了优先发展教育这一原则，也对教育的基本制度，各教育主体的权利、义务，教育投入及保障、法律责任等方面进行了明确，为高职教育的开展提供了更为详细的操作规范。《高等教育法》是专门为发展高等教育事业制定的法律规范，明确了高等教育的基本制度、投入和条件保障，也对高等学校的设立条件、组织机构、活动开展及教师任职条件等进行了规范。第六十八条规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”，这就从法律上明确了高等职业院校的高校地位。《职业教育法》对职业教育的体系、实施及保障等方面进行了规范，对发展职业教育，提升职业素质起到促进作用。

国家在行政法规、部门规章层面也制定了相应的规范，以保障高职教育的健康发展。国务院先后颁布了《高等教育管理职责暂行规定》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》《教育督导条例》《高等教育自学考试暂行条例（2014年修正本）》等法规，从教育管理、民办教育促进、教育督导等方面对高职教育的发展进行了规范。教育部及其前身国家教育委员会作为国家教育行政主管部门制定了《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》《教育行政处罚暂行实施办法》《关于加强教育督导与评估工作的意见》《实施教育行政许可若干规定》等规章，从教师权利义务细化、教育管理行政处罚、教育行政许可等方面进行了规范，对高职教育的开展有了更为详细的规范。各省、自治区、直辖市还根据《立法法》的规定，制定了符合地方高职教育发展实际的地方性法规、地方政府规章，例如：山东省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过的《山东省职业教育条例》；天津市第十四届人民代表大会常务委员会第三十七次会议审议通过的《天津市职业教育条例》；湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过的《湖北省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》等。从以上可以看出，国家重视高等职业教育的发展，形成了从宪法—法律—行政法规—部门规章—地方性法规、地方政府规章的法律体系，再通过灵活运用其他规范性文件、政策的调控，从法律保障层面助推了高等职业教育发展。

二、高等职业教育法律体系存在的问题

我国的高等职业教育法律体系已经初步形成，对高职教育的发展起到了很好的促进及规范作用。在高职教育的蓬勃发展中，法律体系也存在一些问题：《职业教育法》有些内容与高职教育发展现状不相符，已经显现出其滞后性；职业教育集团、学徒制、产教融合等高职教育的特色办学模式还需要法律、法规、规章的进一步明确和规范等。

职业教育法中的一些规定已经与实际不相符合，需要与时俱进、不断完善。②《职业教育法》第一条规定：“为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设，根据教育法和劳动法，制定本法。”与之相比较，《义务教育法》和《高等教育法》在第一条的规定中都是“根据宪法和教育法，制定本法”，从法律文本上可以看出《职业教育法》缺少“依据宪法制定本法”的阐述，容易让人误解为《职业教育法》是《教育法》和《劳动法》的下位法，从而掩盖了《教育法》《劳动法》与《职业教育法》的关系是一般法与特别法的事实。《职业教育法》第三条规定：“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”该条没有将职业教育的性质和定位进行明确，导致社会对职业教育存在一定的偏见，存在“职业教育是失败者的教育，只有成绩差的人才读职业学校”这一思想，不利于职业教育的发展。

《职业教育法》法律规范以原则性规范为主，刚性规范较少，规范多为原则性、指导性、倡导性内容，对违法行为的惩罚措施较少，可操作性不强。对于违反《职业教育法》规定的处罚措施，现行《职业教育法》缺乏对责任主体、违法行为和处罚结果的具体措施。《职业教育法》第二十条第三款规定：“从事技术工种的职工，上岗前必须经过培训；从事特种作业的职工必须经过培训，并取得特种作业资格。”对于没有经过上岗培训，没有取得特种作业资格的后续处置或者责任没有进行说明。在实践中，对于违反《职业教育法》的行为，可以通过《刑法》《教育法》《高等教育法》等法律法规追究责任，但《职业教育法》在法律责任上的缺位不利于该法的实施。

任何一项法律制度的实施都需要有相应的监督机制，以促进法律的顺利实施和保障各主体的合法权益。当前，我国职业教育法律体系中的监督机制不健全，存在着即是运动员又是裁判员的现象。从举办者来看，我国高职院校大多是由省级教育行政部门、省级行业行政主管部门及市级人民政府举办，同时，他们即是高职教育的义务主体又是监督主体，在实际中存在监督乏力或者重执行轻监督的局面。高职教育法律体系中还缺乏执法监督的程序性规定，执法监督的主体不明确，程序不明确，导致执法监督无法可依。法律监督机制不健全导致高职教育法律规范在实践中显得刚性不足，立法价值和立法目的难以实现。

三、高等职业教育法律体系完善建议

我国高职教育的快速发展及其产生的社会效益与高职教育法律体系的滞后矛盾已经显现，高职教育法律体系的滞后性已不适应当前高职教育发展的需要。其他规范性文件和政策在支持高职教育发展中占了较大比例，它们具有灵活性，能够对高职教育发展中出现的问题及时进行规范。实际上，这些政策在职业教育领域所起作用也远胜于我国相关的职业教育法律，并成为真正指导地方立法及政府职能部门工作的规范性依据。对于一个法治国家来说，政策毕竟不是法律，不具有法律所特有的规范性、强制性和国家意志性。③这些问题的出现需要对高职教育的法律体系进行进一步的完善，以更好地促进高职教育的发展。我国的高等职业教育要实现法治化，就必须有现代化的、科学的、完善的适应高职教育的法律体系。只有做到有法可依，高等职业教育才能健康、有序地发展。④

（一）对《职业教育法》进行修改

《职业教育法》作为规范高职教育发展的重要法律，自1996年9月1日实施以来，一直都未进行过修改，对当前职业教育发展中产教结合、职业教育集团、学徒制等优良的模式也没有进行规范，与现代职业教育发展的制度需求存在一定差距。《职业教育法》第二十七条规定：“职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费”，对没有按照要求拨足生均经费的行为缺乏相应的惩罚措施，致使违法成本较低，导致对《职业教育法》的随意践踏。《职业教育法》的修订应对不同层次、类型的职业教育分章制定规范，以体现法律对不同层次、类型职业教育的特殊性及针对性。对高职教育设置专门章节进行立法规范，在对高职教育的分章规范中，应对高职教育立法的指导思想及基本原则进行规范，明确各主体的权利、义务及责任，对高职院校的设立条件予以明确，对各级政府在高职教育中的经费保障和条件保障予以明确等，这样既能从法律层面为高职教育的良好发展提供法律规范，也可以为其他行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章的制定提供更明确的依据。

（二）将现有其他规范性文件及政策上升为法律规范

我国高职教育经过近30年的发展，已经初步建立了学徒制、职业教育集团、产教融合、工学结合等适合国情的高职教育发展模式。国家也对高职教育的发展寄予厚望，先后制定《国务院关于加快现代职业教育的决定》《关于建立和完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度和加快发展现代高等职业教育的意见》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》等规范性文件，这些文件中对高职教育的发展方向、目标定位、经费保障等都做了相应说明，对指导高职教育的健康发展起到了促进作用。但是，政策的规范性、稳定性及法律效力都没有法律规范高，把现有的关于高职教育发展比较成熟的政策、措施进行提炼升华，上升为法律、法规是高职教育法律体系完善的有效途径。在已有《高等教育法》和《职业教育法》的情况下，对高职教育制定法律规范应由国务院制定行政法规—《高等职业教育发展条例》为宜，这既能体现对高职教育发展的专项立法，也能实现不同层级法律之间的衔接。《高等职业教育发展条例》应包括高职教育发展目标与方向、各主体权利与义务、条件与经费保障、监督机制与惩罚措施等内容，形成一部有目标规划、权责明晰、监督与救济合理的法律规范。

（三）形成较完备的高职教育法律监督、责任体系

西方法谚讲“有权利就有救济”，只有完善高职教育的各主体的权利救济程序，才能更好地促进高职教育的发展。德国的《职业训练条例》和《职业培训规章》都明文规定违反职业培训条例就是违法，可“判处关押”或“处以罚金”。日本颁布的《学校教育法》明确规定应设置监督部门，并且专门设有“罚则”一章来论述监督和惩罚。在奥地利，其教育部设立了法律局，各州的教育部一般也都设有法律司或法律顾问，从而对已颁布的职业教育法规实施宣传、审查、咨询和监督。⑤我国可以借鉴其他国家的经验做法，设置独立的监督部门，增加监督检查的程序性规范，专门对高职教育法律、法规的执行情况进行监督，再配合权力机关、行政机关、司法机关及社会监督，形成有效的监督体系。对高职教育法律体系完善时，要增加对违法行为的惩罚性规范，明确法律责任，让违法行为受到惩罚，更好地促进职业教育法治化道路建设。通过对高职教育法律监督体系的完善，再配合对违法行为的惩罚性规定，增强法律的刚性及稳定性，构建具有较强操作性的高职教育法律体系。

注释：

①人民网.高职已成为高等教育的“半壁江山”占41.2%.http://edu.people.com.cn/n1/2016/0628/c1006-28505074.html

②张德江.全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国职业教育法》实施情况的报告，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-06/29/content_1939891.htm

③方芳．我国职业教育法律体系之反思与重构[J].职业技术教育,2009年第7期,第10—14页．

④冯哲．高等职业教育法治化研究[J].天津市政法管理干部学院学报,2002年第2期,第57—59页.

⑤李兵.关于我国高职教育法规的若干建议[J].职业教育研究,2009年第1期，第9—10页.