适度放活宅基地使用权释放宅基地流转活力

2018年中央一号文件明确提出深化农村土地制度改革，要求“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”由此可见，宅基地制度改革作为乡村振兴战略的重要组成部分已被提上了加速改革的轨道。对此，我们既要从历史中看到宅基地制度的巨大贡献，也要从现实中看到宅基地制度面临的诸多难题，如此方能理解此项改革的迫切性和重要性。

一、宅基地具备保障和财产的双重功能

宅基地自产生以来，就具备了为农民提供“住有所居”的地基保障功能。随着城镇化的进程、房地产市场的发展和宅基地流转的探索实践，其财产功能越来越明晰。

（一）宅基地为农民住房提供了地基保障

住房作为人类生存最基本的生活需要，作为政府应纳入供给清单的基本公共服务，长期以来在我国城市和农村采取了二元供给模式：城市由财政提供福利房、廉租房和经济适用房等各类保障性住房，农村则需由农民自筹资金自主建房。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》将农村宅基地所有权规定为集体所有。同时规定“社员的房屋，永远归社员所有”。这种“两权分置”的宅基地制度为农民保障了居住权利，在某种意义上是具有中国特色的居住福利保障模式。不仅如此，宅基地还承担了一些生产功能，大多数农民会在宅基地上存放种子、安置农具、养殖鸡鸭、种植蔬菜，安居的同时实现部分乐业。由此可见，宅基地所起到的保障农民福利、辅助农业生产、稳定农村社会的作用是毋庸置疑的。在“离土中国”的情境之下，宅基地又成为外出务工农民最后一道物质保障。

（二）宅基地的财产价值日渐显现

作为一种生产要素，随着城乡二元结构的逐步破除和农村社会保障体系的逐步健全，宅基地早被赋予的商品属性和财产功能被逐渐激活并日渐显现。2013年党的十八届三中全会与2014年的中央一号文件提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，以文件形式肯定了对宅基地及其住房流转的探索。实则早在文件出台之前各地相继开始了宅基地流转的实践，并逐渐形成了村集体经济组织内部转让、村集体经济组织外部转让、农户主导自由租赁、地方政府主导转让等四类模式。村集体经济组织内部转让是以书面合同或口头协议方式，转让或出售房屋后，按照“地随房走”的原则一并流转了房屋随附的土地使用权。外部转让一般是卖给村集体经济组织的外部农村居民或者城镇居民，这种方式实际是得不到法律保护的无效交易。自由租赁模式中的求租者一些是城市中低收入群体，代表性的有城市务工农民；一些是因创业、退休等各种原因选择在农村长期居住的城市居民。各地方政府主导的转让也各具特色，如天津华明的宅基地换房模式，近郊农民可自愿按照政府确定的标准换取小城镇的一套住宅；如浙江嘉兴模式，以宅基地换货币、换房产或换地方，以土地承包经营权换租金、换股份或换社会保障；再如四川成都的“指标捆绑挂钩”模式，由政府选定项目拆旧建新，“拆旧区”后新增的建设用地指标用在“建新区”之上；又如重庆“地票交易”模式，因宅基地等集体建设用地复耕后产生的等面积建设用地指标，即地票由政府通过农村土地交易所在全市范围内公开发售。从这些有益的探索和实践来看，农村宅基地流转经历了从个人自发的无序流转再到政府组织的有序流转、从实物流转再到指标流转的变迁之路，根本动力在于各经济主体寻求土地报酬最大化的驱动和土地利益分配格局调整的需求。具体影响因素复杂而多样，宅基地流转意愿呈现了分化特征，包括了年龄分化、职业分化、收入分化等多重因素。一般而言，农民的年龄越大、乡土观念越强，流转意愿越弱；非农收入越高、务工地越远，农民流转意愿越强；宅基地利用越充分、住宅建筑成本越高，农民流转意愿越弱；地方政府社会保障水平越高、流转政策对农民利益保护度越高，农民流转意愿越强。但不论流转意愿强弱，宅基地及其住房在城镇化进程中日益显现了其财产的价值。

二、宅基地制度的发展面临稀缺性与闲置并存

延续了近60年的宅基地制度，在发展过程中面临稀缺性和闲置性并存、产权残缺和无序流转并存的问题，制度设立的初衷，随着城乡人口流动的自由度提升越来越受到挑战。

近些年来，具有保障和财产双重功能的宅基地呈现了稀缺与闲置并存的情况。众所周知，土地资源稀缺是我国的基本国情之一，人均土地面积仅相当于世界人均水平的30%左右；但同时又是世界上城镇化速度最快的国家，城镇化率从1978年的17.92%增长到2016年的57.35%（按常住人口计算）。先天稀缺的土地资源要支撑后天快速的城镇化发展，所得采取的举措无非是长期挤占农村耕地和宅基地，必然结果是新增城市、建制镇用地面积不断增长，而农用地面积却逐年减少。以2016年为例，与2015年相比，全国建设用地净增加751万亩，农用地面积净减少494万亩，其中耕地净减少115万亩。同时，随着农村生产力的解放和农民收入水平的提高，农民自身的住房需求也在不断增加，人均住房建筑面积已从1978年的10.17平方米增加到2016年的45.8平方米。内外部需求的叠加使得原本稀缺的宅基地资源更加稀缺，违规占地建房、超面积建房等现象非常普遍。根据中国社会科学院农村发展研究所的测算，本世纪第一个10年，农村居民点用地增加了3045万亩，相当于现有城镇用地规模的1/4。

另一方面，宅基地闲置的现象愈演愈烈。一是农业转移人口市民化的必然结果。根据国家统计局的抽样调查，我国每年约有1%的人转化为城市居民。本世纪第一个10年，农村人口已减少了1.33亿人，这部分人的住房要么流转，要么完全闲置。二是人口候鸟式迁徙的必然结果。除了市民化的人口，我国目前还有1.6亿外出就业的农民，他们在城乡之间过着候鸟迁徙式的生活，一年中大部分时间住房处于闲置状态。三是城乡融合发展的必然结果。随着城镇化的进程，城乡地域边界越来越模糊，一些坐落于城市郊区或城乡接合部的村庄集体把新宅修建在公路和村道旁，老村由此废弃变成了“空心村”。《中国农村发展报告2017》的统计数据表明，我国每年新增农村闲置住房高达5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。这部分资源如果能加以有效利用，对于提高农民收入、盘活农村经济、振兴乡村发展无疑将发挥出重要作用。

在宅基地流转已成为现实的情况下，现在迫切要推进的是对无序流转的规范和对宅基地制度的保护。在法律层面上，虽然《物权法》没有明确规定宅基地使用权可以自由流转，但同时规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，使用土地管理法等法律和国家有关规定”，这无疑留下的政策操作的空间。实际上，无论是前述提到的党的十八届三中全会公告还是今

三、放活宅基地使用权已具备政策空间和社会基础

年发布的中央一号文件，都为宅基地使用权的流转预设了空间。关键在于如何建立有效的宅基地“三权分置”机制，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。这就需要：一是进一步明确农村集体经济组织对宅基地的集体所有权，明确其市场主体地位，尊重其依法独立进行经济活动的自主权；二是进一步保障农户对宅基地的资格权，尤其是闲置宅基地因农民返乡创业或城市居民到乡下创业被盘活之后，原有农户的资格权应依然存续；三是进一步保障农民房屋财产权，对宅基地住房的租赁、抵押、转让等行为需要有明确的制度安排，农民由此获得租金和转让收益必须得到保障。为使“三权分置”有效推进，政府还需完善相关配套政策，尤其是要进一步完善农村社会保障体系，化解宅基地流转后农民所面临的居住、就业和养老等风险；要进一步完善农村金融保险体系，通过宅基地房屋抵押贷款等形式解决农民创业资金短缺等问题，并设置农民创业保险来提供创业失利后的生活保障。

同时我们还应注意到，宅基地流转已有社会基础：一方面得益于城乡一体化进程打破了要素自由流动的壁垒，人口、技术、资本等要素都已基本实现了自由流动，土地要素在不远的未来可以实现自由流动将是必然趋势。另一方面得益于宅基地流转的实践探索，在全国范围内已有不少地方已经开始对闲置的宅基地进行三权分置试点，既盘活了这部分闲置的宅基地，又通过发展民宿、农村旅游等产业，激活了农村经济的发展，增加了农民的收入。

适度放活宅基地使用权，释放宅基地作为土地要素的活力，不仅有利于保障农民利益，有利于盘活农村闲置土地，更有利于人才、资本、技术等各类要素回流至农村，实现资源的优化配置和高效利用，从而有助于乡村振兴战略的推进和实施。