《中华人民共和国公共图书馆法》全面保障我国公共图书馆体系化建设

柯 平

（南开大学商学院信息资源管理系 天津 300071）

《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）的颁布，是文化强国的要求，是公共图书馆事业进入图书馆法治阶段的产物，是公共文化服务体系建设与发展的一个重要成果，具有划时代的意义。在我国公共文化服务体系进入攻坚阶段，在实施基本公共文化服务标准化与均等化的过程中，建设完善的公共图书馆服务体系成为关键，《公共图书馆法》为我国公共图书馆体系化建设与发展提供了法律保障。

1 体系化是公共图书馆发展的必由之路

从理论上，长期以来，图书馆学界努力探索中国公共图书馆的发展道路，出版了一大批研究公共图书馆的著作。近10年来，研究聚焦于公共图书馆体系建设，形成的理论成果主要有：中国公共图书馆必须走体系化道路；体系化保障必须法制化；多种体系化模式并存；基层总分馆制是体系化的重点；区域图书馆服务网络建设以及图书馆联盟是体系化的重要补充；管理模式、管理方式创新是维系公共图书馆服务体系可持续发展的重要保证。科学的理论成果为《公共图书馆法》提供了坚实的学理依据。

从实践上，我国从“六五”到“十五”期间，基本实现了县县有图书馆的目标。“十一五”期间，公共图书馆已基本实现全覆盖，地市级公共图书馆覆盖率为79.3%，县级公共图书馆覆盖率为85.1%[1]。各地公共图书馆还探索了多种公共图书馆服务体系建设模式，如“流动图书馆”模式、“图书馆之城”模式、联合图书馆模式、图书馆延伸服务模式、城乡一体化模式、总分馆模式等。国家图书馆重大项目“社会公共服务体系中图书馆的发展趋势、定位与服务研究”课题组撰写的《中国图书馆事业发展建议》提出了立法建议以及由政府部门制定颁布中国图书馆事业发展白皮书的建议[2]。国家图书馆研究院组织的“东莞调查”[3]、“山西调查”[4]、“天津调查”[5]等，发现区域性公共图书馆体系基本架构已经形成，体系化建设初具规模，体系化发展亟待法制化保障。丰富多样化的公共图书馆服务体系创新实践为《公共图书馆法》提供了有力的现实依据。

从政策上，改革开放以来，政府加强了公共图书馆建设与管理，出台了一系列文件，促进公共图书馆体系化发展。文化部《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》提出“立足实际，加强指导，统筹推进区域之间和城乡之间公共图书馆均衡发展，建立覆盖全社会的公共图书馆服务体系，创新管理体制和运行机制，进一步增强发展活力”等原则，并且提出公共图书馆达标率（部颁三级以上）、每万人公共图书馆建筑面积、人均公共图书馆年新增图书藏量分别从2015年的72.50%、94.7平方米、0.04册到2020年的80%、110平方米、0.08册等具体目标[6]。国家和地方的公共图书馆服务体系政策发展为《公共图书馆法》提供了制度化和法制化的基础。

2 《公共图书馆法》与《公共文化服务保障法》的协同保障

公共图书馆服务体系建设是公共文化服务体系的重要组成部分，公共图书馆服务体系建设保障包括两个大的方面，一方面是微观层面的基础性保障，包括经费保障、资源保障、组织保障、技术保障、人员保障等方面；另一方面是宏观层面的整体性保障，包括标准保障、规划保障、政策保障等制度保障，最重要的是法制保障，也是公共图书馆服务体系的根本保障。

从公民角度，为保障公民基本文化权益，《公共文化服务保障法》以丰富人民群众精神文化生活为宗旨，强调公共文化服务以满足公民基本文化需求为主要目的，提出“坚持以人民为中心”的指导思想。《公共图书馆法》将公共文化服务满足公民基本文化需求更加具体化了，更好地突显公民基本的阅读权益和利用图书馆权益的保障，从而提升基层百姓和社会弱势群体的阅读与文化素养，进而促进社会和谐发展。因此，《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》都彰显了以民为本、立法为民的立法理念，实现了公民权益的协同保障。

从公共文化服务角度，通过立法明确主体责任是一个重要保障，《公共文化服务保障法》明确了政府在公共文化服务组织、管理、提供、保障等工作中的主体职责。《公共图书馆法》首次以立法形成确立了公共图书馆的政府主导责任，“国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络。公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与”（第十三条）。这就明确了政府主导与社会参与的主次关系，避免一些地区政府藉社会力量办馆而逃避责任或借此减少对图书馆的投入。以法律的权威和力量来规范各级政府的行为，落实政府的公共图书馆保障责任，从根本上避免了一些地方政府在对待公共图书馆事业上不负责、不重视、不作为等种种现象。因此，《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》实现了政府责任的协同保障。

3 具有中国特色的公共图书馆体系化框架

为改变公共图书馆长期以来存在的基础薄弱、设施条件落后、服务能力和服务水平偏低、社会影响力和社会地位不高的局面，图书馆界做了许多努力。然而，我国公共图书馆事业受到幅员辽阔、人口众多等因素的直接制约，图书馆建设与发展必须走一条与世界发达国家不同的道路。改革开放以来的事实证明，没有政府的高度重视和完善的政策法制保障，公共图书馆体系难以建立起来。

具有中国特色的公共图书馆体系具有层次性、复杂性、发展性的特点，突出的表现为要解决城乡差距以及发达地区与欠发达地区差距问题。为实现城乡图书馆事业的平衡发展，《公共图书馆法》以基层总分馆制和公共图书馆服务向基层延伸等方式，加强了基层和农村图书馆事业的保障。为实现发达地区与欠发达地区的平稳发展，解决欠发达地区特别是一些农村地区和中西部地区图书馆设施条件落后、文献信息提供不足等问题，《公共图书馆法》加强了对欠发达地区图书馆事业的保障措施，有关“国家扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业的发展”的规定（第七条），可谓目标明确，重点突出。

公共图书馆服务体系建设在设施上从一个地区只有一个图书馆建筑发展为多业态的体系，既有图书馆多馆舍、流动图书馆、社区图书馆、基层服务网点等形式，又有总分馆系统、图书馆联盟以及全国性或区域性服务网络等形式，既包括物理空间，也包括虚拟空间。《公共图书馆法》要求“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布，加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设”（第十三条），立法涉及到公共图书馆设施的各个方面，构建了多种形态有机联系的一个整体。

公共图书馆服务体系建设在内容上包括政策、服务主体、服务对象、服务组织、服务方式、服务网络等，各要素的发展及要素之间的相互联系相互作用激活了体系，使之成为不断增长的有机体；公共图书馆服务体系建设从技术上包括图书馆信息化系统、图书馆网站、多媒体、各种服务平台等，新技术在图书馆的广泛应用促进了公共图书馆的现代化和创新转型。《公共图书馆法》强调“国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络，支持数字阅读产品开发和数字资源保存技术研究，推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务”（第四十条）。“国家鼓励和支持发挥科技在公共图书馆建设、管理和服务中的作用，推动运用现代信息技术和传播技术，提高公共图书馆的服务效能”（第八条），将科技与服务效能联系起来，体现了技术研发和应用的重要性。

4 政府设立的公共图书馆体系

4.1 国家图书馆

由政府设立的国家图书馆是否属于公共图书馆范畴，《公共图书馆法》从我国实际出发做了回答：“国家图书馆同时具有本法规定的公共图书馆的功能”（第二十二条）。无论是从学理还是从现实看，国家是否设立国家图书馆是一个国家文化发展水平的重要标志。作为一种特殊类型，国家图书馆具有一个国家首馆的地位。《公共图书馆法》第二十二条确立了国家图书馆的6项主要职能：一是承担国家文献信息战略保存的职能；二是承担国家书目和联合目录编制的职能；三是为国家立法和决策服务的职能；四是组织全国古籍保护的职能；五是开展图书馆发展研究和国际交流的职能；六是为其他图书馆提供业务指导和技术支持的职能。

4.2 省、市、县三级公共图书馆

我国现有公共图书馆3 153个，除国家图书馆外，省级公共图书馆39个，地市级公共图书馆369个，县级公共图书馆2 744个[7]5。对于政府设立的省、市、县公共图书馆，《公共图书馆法》提供哪些保障和管理呢？

（1）设立保障。明确设立公共图书馆是政府的责任，要求“县级以上人民政府应当设立公共图书馆”（第十四条）。

（2）规划保障。一是明确了公共图书馆事业是国民经济和社会发展规划的重要内容，要求政府有公共图书馆事业发展规划，“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划”（第四条）。二是明确了公共图书馆建设是城乡规划和土地利用总体规划的重要内容，要求政府有公共图书馆建设规划，“将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划”（第四条）。

（3）经费保障。明确公共图书馆经费属于政府预算范畴，要求政府为公共图书馆提供经费保障，“加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”（第四条）。

（4）人员保障。一是明确了公共图书馆工作人员配备的依据，“公共图书馆应当根据其功能、馆藏规模、馆舍面积、服务范围及服务人口等因素配备相应的工作人员”（第十九条）。二是对公共图书馆工作人员提出了职业基本要求，“公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能，其中专业技术人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称”（第十九条）。同时对政府设立的公共图书馆馆长提出了知识与能力要求，“政府设立的公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力”（第十九条）。

（5）管理责任。明确政府对于公共图书馆管理的责任分工，要求“县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内与公共图书馆管理有关的工作”（第五条）。

4.3 少年儿童图书馆

在公共图书馆体系化研究中，曾有一种关于少年儿童图书馆并入公共图书馆或不要设立独立建制的少年儿童图书馆的观点[8]。现实中，存在着独立建制的少年儿童图书馆与公共图书馆少儿部并行发展的局面。我国现有独立建制的少年儿童图书馆122个，总藏量4 231万册，阅览室座席36 125个，持证读者达340万人，2016年总流通人次达2 816万人次，书刊文献外借达3 347万册次，举办活动10 155个，参加活动读者数量达384万人次[7]10。这是公共图书馆体系化建设过程中形成的一支有生力量，已经发挥了为少年儿童进行专业化服务的重要作用。

《公共图书馆法》基于发展少年儿童图书馆服务的原理，从我国实际出发，明确了少年儿童图书馆的发展道路。一方面，无论当地是否设有独立建制的少年儿童图书馆，公共图书馆必须有为少年儿童服务的区域、人员和活动，“政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域，根据少年儿童的特点配备相应的专业人员，开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动，并为学校开展有关课外活动提供支持”（第三十四条），从而确立了少年儿童图书馆服务在公共图书馆的重要地位。另一方面，允许独立建制的少年儿童图书馆得到发展。“有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆”（第三十四条），强调独立建制的少年儿童图书馆要从实际出发，视条件而定，从而解决了各地在公共图书馆之外是否要求统一建制少年儿童图书馆的问题。

5 基层总分馆服务体系

总分馆制是图书馆发展过程中，为解决资源分散与服务效率低的突出问题而形成的一种体系化制度，是将某一特定的地域范围内若干图书馆采取统一的方式组织起来，体现出集中与分散相结合、分工合作开展业务、提高资源效用和服务绩效的整体优势。经过近几年来图书馆学的理论探索和图书馆界的实践，我国已将总分馆制作为公共图书馆体系化的重点发展方向。

2016年12月，文化部、新闻出版广电总局、体育总局、发展改革委、财政部5部委正式发布《关于推进县级文化馆、图书馆总分馆制建设的指导意见》，提出到2020年，全国具备条件的地区要因地制宜地建立起上下联通、服务优质、有效覆盖的县级文化馆、图书馆总分馆制；还明确要求发挥县级人民政府在总分馆制建设规划、组织和推进方面的统筹作用。

《公共图书馆法》确立了总分馆制在我国公共图书馆体系化建设中的地位。一是明确了总分馆制在县一级实施，建立总分馆是县级人民政府的责任，要根据当地实际组织实施。二是明确了县一级为总馆、乡镇或村一级为分馆的总分馆架构，明确了县级总馆和分馆的关系，“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制”，“总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导”（第三十一条）。三是对总分馆服务提出具体要求，要“完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸”（第三十一条）。此外，“地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民”（第十四条），强调发挥现有乡镇服务设施的作用。

6 社会力量参与的图书馆服务体系

社会力量参与的公共图书馆服务体系包括以下几个方面:

一是社会力量兴办图书馆。《公共图书馆法》第四条规定“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”，在我国首次破除了公共图书馆只能或必须由政府主办的藩篱，不仅各种社会组织都可以兴办公共图书馆，而且任何个人都可以兴办公共图书馆，从而实现了公共图书馆的建设主体多元化。“县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持”，这就将民办图书馆开展的公共服务纳入公共图书馆服务范畴。政府调动社会力量参与建设，不仅能够缓解政府财政投入的压力，也能够增加公共图书馆的数量，扩大公共图书馆体系的规模，还能够使公众获得更多的服务。值得注意的是，不能片面理解和夸大社会力量兴办图书馆的作用，或者，以吸引社会力量参与为理由而减少对政府主办图书馆的投入，更不能以社会力量兴办图书馆来替代政府主办图书馆。《公共图书馆法》第十三条已明确了“公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与”的基本原则，必须强化政府责任，以社会力量参与建设作为重要的补充。

二是社会力量捐助图书馆。《公共图书馆法》第六条规定“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠”，还鼓励国外社会力量参与，即“境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设”。

三是社会力量参与图书馆服务。有两种路径，一是政府购买社会服务，体现在《公共图书馆法》第四十五条：“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持。”另一种是志愿者服务，体现在第四十六条：“国家鼓励公民参与公共图书馆志愿服务。县级以上人民政府文化主管部门应当对公共图书馆志愿服务给予必要的指导和支持。”

四是社会公众参与图书馆管理，针对法人治理，《公共图书馆法》第二十三条规定：“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”强调理事会制度中社会公众的代表性作用。针对政府主办的公共图书馆评估，第四十七条规定：“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范，对公共图书馆的服务质量和水平进行考核。考核应当吸收社会公众参与。考核结果应当向社会公布，并作为对公共图书馆给予补贴或者奖励等的依据。”

五是与各类型图书馆开展合作。公共图书馆与其他类型图书馆开展协作协调，有长期的实践基础，但由于条块分割等多种原因导致合作的广度和深度都受到局限，合作的常态化和有效性等都存在着突出的问题。《公共图书馆法》第四十八条规定：“国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作，开展联合服务。”可见，立法提供了合作的法律依据，有利于长期存在的合作困难和瓶颈的解决。另一个问题是非公共图书馆的社会开放问题，高校图书馆向社会开放在国外一些发达国家并不是问题，但在我国，长期以来高校图书馆只为校内师生服务，将社会公众拒之校门外。虽然高校图书馆开放既有理论研究，又有一些实践尝试，但始终不能全面展开。第四十八条中“国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”的内容为解决这一问题提供了重要依据，不仅仅限于各类高校图书馆，还包括科研机构图书馆、企业图书馆、工会图书馆、中小学图书馆、医院图书馆、军队图书馆等。

7 公共图书馆服务质量保障体系

7.1 服务信息公开体系

公共图书馆服务信息及时公布，是让读者了解服务信息、提高图书馆资源利用率的必要措施，也是满足读者知情权、提高公众对图书馆服务知晓度的重要方式。《公共图书馆法》有关服务信息公开的内容有：一是要求地方政府做好公共图书馆服务信息公开，图书馆基本信息纳入政府信息公开内容。“省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当在其网站上及时公布本行政区域内公共图书馆的名称、馆址、联系方式、馆藏文献信息概况、主要服务内容和方式等信息”（第十八条）。二是要求每个公共图书馆做好服务信息公开，“公共图书馆应当通过其网站或者其他方式向社会公告本馆的服务内容、开放时间、借阅规则等；因故闭馆或者更改开放时间的，除遇不可抗力外，应当提前公告。公共图书馆在公休日应当开放，在国家法定节假日应当有开放时间”（第三十八条）。服务信息公开体系的建立与完善，直接影响着公共图书馆服务质量和服务满意度。

7.2 服务规范体系

公共图书馆业务技术标准化是公共图书馆的发展方向，也是保证服务质量的抓手。目前，有关图书馆服务的标准规范陆续制订，包括国家标准和行业标准。国家标准《公共图书馆服务规范》于2011年12月发布，对于促进公共图书馆服务质量起到了重要作用。《公共图书馆法》明确要求建立公共图书馆服务的国家规范和地区规范，“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范”（第四十七条），这不仅推动《公共图书馆服务规范》的修订完善，而且直接推动各地结合当地实际，制订和完善本地区的公共图书馆服务规范。

7.3 服务评价体系

服务评价体系既包括政府的“对公共图书馆的服务质量和水平进行考核”（第四十七条），也包括公众对图书馆服务的评价，“公共图书馆应当改善服务条件、提高服务水平，定期公告服务开展情况，听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督。”（第四十二条）。加强社会公众参与评价，改变过去公共图书馆有服务轻评价、有自我评价轻社会评价、有读者评价轻第三方评价的局面，实现由主观性评价向客观性评价转移，有利于公共图书馆更好地开展读者服务，提高图书馆服务的社会效益。

8 结 语

《公共图书馆法》颁布后，公共图书馆体系化全面建设有了政策和法律依据，公共图书馆体系化可持续发展有了新的动力和根本保障。下一步关键在于如何宣传、贯彻和实施，这是摆在我们面前的首要任务。《公共图书馆法》2018年1月1日起开始实施，2018年将是全国公共图书馆法宣传年，也是公共图书馆法实施的第一年。我们期望《公共图书馆法》宣传迅速普及，走向深入，同时期待《公共图书馆法》实施取得关键性突破，获得显著性成效。

[1]文化部“.十五”以来全国公共图书馆发展情况分析[EB/OL].[2017-11-05].http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86172.html.

[2]柯 平等.社会公共服务体系中图书馆的发展趋势、定位与服务研究[M].北京:国家图书馆出版社,2011:345-347.

[3]国家图书馆研究院.公共图书馆服务体系的探索与实践——东莞调研报告[M].北京:国家图书馆出版社,2012:1.

[4]国家图书馆研究院.公共图书馆服务体系的探索与实践——山西调研报告[M].北京:国家图书馆出版社,2013:1.

[5]国家图书馆研究院.公共图书馆服务体系的探索与实践——天津调研报告[M].北京:国家图书馆出版社,2013:134-139.

[6]文化部“.十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划[EB/OL].[2017-11-20]. http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201707/t20170726_685747.html.

[7]国家图书馆研究院.2016中国公共图书馆事业基础数据概览[M].北京:国家图书馆研究院,2017.

[8]西北老汉2011的博客.建议不要单独建立所谓的少儿图书馆[EB/OL].[2017-11-22]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_4fcba36b0102drji.html.