我国图书馆法制化建设的突破与未来路径*——《中华人民共和国公共图书馆法》颁布之际的思考

吴 钢

（武汉大学信息管理学院 武汉大学知识产权高级研究中心 湖北 武汉 430072）

《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）由第十二届全国人大常委会第三十次会议于2017年11月4日通过，自2018年1月1日起施行。这是我国几代图书馆人坚持不懈、孜孜追求的最终回报，是图书馆界可喜可贺的重大事件。法律是国家意志的集中体现，《公共图书馆法》的通过体现了国家对公共图书馆发展的重视和期待，这必将谱写我国公共图书馆事业发展的新篇章。

1 我国图书馆领域法制化成果的集中体现

一般认为公共图书馆具有3个基本特征：①向所有居民免费开放；②经费来源是地方行政机构的税收；③公共图书馆的设立和经营必须有法律依据[1]。国际图书馆协会和机构联合会与联合国教科文组织发布的《公共图书馆宣言》中提出：“建立公共图书馆是地方政府和国家的责任，公共图书馆必须受到专门立法的支持，并由国家和地方政府财政拨款资助。”[2]以法制化形式保障公共图书馆发展是现代公共图书馆制度的基本特征之一，世界上众多国家都将公共图书馆作为重要领域实施立法工作。

我国图书馆领域的立法活动肇始于清末，1910年颁行的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》被认为是最早的图书馆立法。民国时期图书馆立法有过进一步发展，曾颁布过《图书馆规程》（1915年）、《通俗图书馆规程》（1915年）、《图书馆条例》（1927年）、《图书馆规程》（1930年、1940年）等法规，对不同类型的图书馆进行管理。新中国成立后，由于种种原因，图书馆领域立法进程比较缓慢。改革开放后，推动图书馆立法的呼声逐渐高涨。早在1980年，就有研究者提出通过“立法来保证我国图书馆事业的发展”[3]，一些学者起草了图书馆法建议草案，召开图书馆法专题学术讨论会，集中讨论图书馆立法的相关问题[4]，以极大的热情投入到图书馆立法的研究领域。

整体来看，在20世纪八九十年代，我国的图书馆立法工作步履维艰。这种情况也是由客观国情决定的。在东西方社会文化权利发展过程中，都有意将经济和政治权利归为基本的生存权范畴，加以优先发展，而把文化权利视为发展权，将其作为更高层次的权利，认为只有在作为基本生存权的经济和政治权利得以充分发展的条件下，才能着手发展文化权利[5]。在立法资源稀缺的情况下，文化领域的立法就会被置于靠后的位置。据全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨的介绍，截至2016年底，我国宪法和现行有效法律共257部，而文化领域只有6部法律，占现行有效法律总数的2.3%[6]。文化立法是我国立法领域的短板，图书馆法制化建设明显无法满足建设社会主义文化强国的需要。

进入21世纪后，我国公共图书馆面临的政策环境逐渐改善。2001年，我国图书馆法的制定工作正式启动，虽几经沉浮，但一直处于推进过程中。2011年1月，《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》出台，为公共图书馆的发展提供了有力支持。将公共图书馆纳入公共文化服务体系统筹规划是我国的特色，因此党和国家层面各项与公共文化服务相关的政策也成为推动公共图书馆事业发展的重要依据。《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（中国共产党第十七届六中全会，2011年）、《中国共产党第十八次全国代表大会工作报告》（2012年）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（中国共产党第十八届三中全会，2013年）、《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅印发，2015年）、《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》（中共中央办公厅、国务院办公厅印发，2015年）、《中国共产党第十九次全国代表大会工作报告》（2017年）等政策文件中，都涉及了公共文化服务体系内容，提出构建体现时代发展趋势、具有中国特色、覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的现代公共文化服务体系，并提出了具体的措施体系，相关内容也成为公共图书馆事业发展的指导思想。

除国家政策文件外，近年来出台的相关标准也为公共图书馆的发展提供了指南规范，如《公共图书馆服务规范》（GB/T 28220-2011）、《公共图书馆建设标准》（建标108-2008）、公共图书馆评估定级标准等。此外，我国的公共图书馆立法走过了一条“由下而上”的道路。一些省市根据自身的实际需要，制定了本地区的图书馆法规、规章，如北京、上海、四川、湖北、广州、河南、浙江、山东、内蒙古等。在国家层面法律缺位的情况下，以上与公共图书馆相关的政策、标准及地方性法规、规章发挥了重要作用，为公共图书馆事业的发展创造了有利条件。

近年来，文化领域立法薄弱的现状受到了国家高度重视，推进文化领域立法成为重要工作。中宣部印发《未来五年（2014—2018）加快推进我国文化立法工作的建议》。2016年12月，《中华人民共和国公共文化服务保障法》通过，于2017年3月1日起施行。该法是公共文化服务领域的一般法，对公共图书馆的发展具有规范作用，对公共图书馆立法也具有重要的指导和参考功能。

在这样的背景下，《公共图书馆法》应运而生。这是对公共图书馆领域已有的国家政策、标准和地方性法规的全面总结，通过立法的形式，将图书馆相关的政策内容进行具体化、规范化和定型化[7]，有利于增强规范内容的稳定性和强制力。从《公共图书馆法》的条款内容来看，既充分借鉴了国际上图书馆立法的先进经验，又密切结合了我国的现实国情，适应了我国公共图书馆业态的运行现状和发展需求，是建设中国特色现代公共文化服务体系目标在公共图书馆行业的具体体现。

2 《公共图书馆法》体现了时代特色和现实需求

对《公共图书馆法》的内容特色可以从不同维度进行解读，笔者认为其突出亮点体现在以下方面。

2.1 保障社会公众的基本文化权利

文化权利作为人权的重要组成部分受到了广泛重视。文化权利内涵丰富，与公共图书馆职业有着密切关联。联合国教科文组织《经济、社会及文化权利国际公约》第十五条中提出：缔约各国承认人人有权参加文化生活，享受科学进步及其应用所产生的利益。公共图书馆服务的有效开展是促进公众参与文化生活、保障公众文化权利实现的重要途径。

《公共图书馆法》在立法目标中明确提出“保障公民基本文化权益”，从公众文化权利实现的高度推进公共图书馆建设。法条中确定了免费服务的基本准则，消除了利用公共图书馆服务的费用障碍；相关条款将实践中经过检验、富有成效的做法以法律形式确定下来。第十三条提出“国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络”。第三十一条提出“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸”。第三十九条提出“政府设立的公共图书馆应当通过流动服务设施、自助服务设施等为社会公众提供便捷服务”。以上条款都鲜明地体现了促进公共图书馆向基层延伸，解决公共图书馆发展不平衡不充分的问题，实现均等服务、普惠全民的目标，最大程度保障每个公民都有机会便利地享受公共图书馆服务。

2.2 强化政府发展公共图书馆的责任

在保障公众文化权利实现的过程中，国家需要履行一系列与公众参与文化生活相关的义务，其中重要的一项就是政府为促进普遍参与文化活动的目的而建立基础设施[8]。《公共图书馆法》保障的公众文化权利体现为一种积极权利，其义务主体主要由国家来承担，具体表现为政府为建立、发展公共图书馆提供资源保障，确保公共图书馆的可持续发展。

《公共图书馆法》中对政府责任进行了比较全面的规定。第四条提出“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”。第十四条提出“县级以上人民政府应当设立公共图书馆。地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民”。

在法律术语的使用中，规定“作为义务”的义务性规则常采用“应当”“应该”“必须”等术语[9]，也即“应当”与“必须”是同义词，表达了一种义务指令，要求行为主体必须执行法律规则的规定。《公共图书馆法》的法条中，突出强调了政府在发展公共图书馆事业中供给主体和责任主体的地位，在图书馆设立、发展规划、经费保障等方面进行了全面规定，以解决公共图书馆事业稳定、持续发展所面临的核心问题。

2.3 体现图书馆职业的专业性

公共图书馆是具有自身知识体系、技术方法和职业理念的专门职业。《公共图书馆法》的条款对公共图书馆职业的基本、核心问题进行了比较全面的规定，如公共图书馆的概念（第二条）、设立公共图书馆应具备的条件（第十五条）、公共图书馆的资源收集方式（第二十四至二十六条）、基本服务方式（第三十三至三十六条）、工作人员要求（第十九条）、职业伦理（第四十三条）等。此外条款中还强调了图书馆工作的标准化、规范化（第十一、二十七、二十八、四十、四十七条），对公共图书馆业务的开展提出了具体要求。

《公共图书馆法》对公共图书馆职业进行了全方位的揭示，其制定和实施有利于提升我国社会公众对公共图书馆职业的认知，增强公共图书馆从业者的职业自信。

2.4 顺应数字时代发展需要

数字环境下用户的信息需求特征和信息行为规律发生了显著变化，给图书馆带来了新的挑战和机遇，要求图书馆积极做出回应。《公共图书馆法》第八条提出“国家鼓励和支持发挥科技在公共图书馆建设、管理和服务中的作用，推动运用现代信息技术和传播技术，提高公共图书馆的服务效能”。第四十条提出“国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络，支持数字阅读产品开发和数字资源保存技术研究，推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务。政府设立的公共图书馆应当加强数字资源建设、配备相应的设施设备，建立线上线下相结合的文献信息共享平台，为社会公众提供优质服务”。

以上条款内容非常丰富，既包含了图书馆数字服务平台设施的构建，也包含了数字信息资源建设、服务、保存等领域内容，并且关注“互联网+”环境下图书馆的业态创新。这充分体现了《公共图书馆法》重视应用现代科技、数字技术拓展图书馆服务功能，提升服务效能。

2.5 关注特殊用户群体需求

由于年龄、身体情况等方面的原因，一些类型的社会群体在获取利用信息方面处于弱势地位，需要公共图书馆予以特别关注。《公共图书馆宣言》中非常重视对特殊用户群体需求的满足，提出“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制。对任何不能享受常规服务和资料的用户，如少数民族用户、残疾用户、医院病人或监狱囚犯，必须向其提供特殊服务和资料”，“不同年龄的用户群体应该能够找到与其需求相关的资料”[2]。

对弱势群体的关注和需求满足状况，反映了一个社会的文明发展程度。《公共图书馆法》第三十四条提出“政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域，根据少年儿童的特点配备相应的专业人员，开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动，并为学校开展有关课外活动提供支持。有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆。政府设立的公共图书馆应当考虑老年人、残疾人等群体的特点，积极创造条件，提供适合其需要的文献信息、无障碍设施设备和服务等”。《公共图书馆法》以明确的条款提出对信息弱势群体提供专门服务，这在国外图书馆立法中非常少见，是我国的一项特色内容，体现了“以人为本”的立法理念。公共图书馆需要采取有效措施，切实保障少年儿童、老年人、残疾人等特殊用户群体在资源建设和服务方式方面的特定需求，促进社会信息的公平获取，使各类型群体都能共享社会发展的成果。

3 图书馆法制化进程尚需继续推进

2014年，中国共产党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，“全面依法治国”成为时代的主旋律。《公共图书馆法》的通过和实施，为依法治理“图书馆”创造了绝佳条件。但由于新中国的图书馆立法起步较晚，不可能毕其功于一役，图书馆法制化进程中还面临着众多问题需要解决。

3.1 图书馆法配套实施规则的制定

在法律规范体系中，一般由位阶较高的法律对基本内容进行初步设定，在此框架基础上，再由位阶较低的法规进一步细化、完善，以有利于法律的实施，发挥法律的实效，如在《中华人民共和国档案法》通过后，由国家档案局制定、国务院批准了《中华人民共和国档案法实施办法》。

《公共图书馆法》作为由全国人大常委会通过的法律，五十五条的内容不可能将公共图书馆领域涉及的重要问题全部规范清楚，这就需要国务院、文化部以及各级地方政府，根据《公共图书馆法》的规定，制定相衔接的条例、规章、实施办法等实施细则，形成内容丰富的法规体系，使《公共图书馆法》在执行过程中更具可操作性。

众多国家和地区的图书馆立法进程也呈现出以上特征。在日本的图书馆法律体系中，既有处于基石地位的《国立国会图书馆法》《图书馆法》《学校图书馆法》3部国家立法，又有大量的配套规章，如《图书馆法》的实施细则《图书馆法施行令》《图书馆法施行规则》以及政府部门依法制定的行政规章、政策文件[10]。我国台湾地区的“图书馆法”在通过后，依据其第五条规定，教育部陆续通过7种类型图书馆的设立及营运基准，对图书数据、馆舍设备、人员配置及服务要项等方面的最低基准进行规定[11]。

在《公共图书馆法》中，有较多条款的内容需要由后续规则进行明确，如第十九条规定“政府设立的公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力”，“公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能”；第十一条提出“公共图书馆行业组织应当依法制定行业规范，加强行业自律，维护会员合法权益，指导、督促会员提高服务质量”；第四十七条提出“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范，对公共图书馆的服务质量和水平进行考核”，以上条款都有待后续细则的出台，以促进法律的有效实施。

3.2 图书馆法与相关法规的协调

图书馆领域的行为是众多法律规范的调整对象，因此图书馆法规需要注意与相关法规的协调问题，避免不同法规对同一内容的规定产生冲突。本文主要从著作权法、法定呈缴法入手进行讨论。

3.2.1 与著作权法规的协调

图书馆的业务活动主要涉及知识、信息的传播、利用、保存等环节，这正是著作权法律体系所要调整的对象。李国新教授曾提出著作权法是图书馆法重要的相关法，其完善程度是图书馆法治环境优劣程度的极其重要指标[12]。我国在《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》的立法进程中，形成的共识是：公共文化提供服务过程中涉及的著作权问题不纳入这两部法律规范的范畴，纳入著作权法的框架统筹解决[13]，这也反映了国际上图书馆立法的通常做法。在这种立法思想指导下，《公共图书馆法》第十条规定“公共图书馆应当遵守有关知识产权保护的法律、行政法规规定，依法保护和使用文献信息”。

正如有研究者指出，图书馆作为保障公民基本文化权利而设的公益设施，其主要职能是向读者免费提供各类信息知识资源，若离开了对著作权作品的合理使用，则其功能的发挥几乎沦为空谈[14]。在我国现阶段著作权法律体系中，还比较欠缺对图书馆的关照。我国现行《著作权法》中，仅有一项直接涉及图书馆业务活动，即第二十二条第一款第（八）项规定“图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等为陈列或者保存版本的需要，复制本馆收藏的作品”，可以不经著作权人的许可，不向其支付报酬。这与图书馆开展资源建设与用户服务所需的著作权保障诉求相距甚远。

全国人大常委会委员在审阅《公共图书馆法》草案时，曾提出草案内容太传统，与当前的互联网时代特点不相符，需要充分考虑在互联网上发挥公共图书馆的服务功能，甚至有委员建议“如果把图书、文献资料数字化，与iPad、手机等相联，在上下班路上、户外放松的时候就可以阅读、学习”[15]。

这些意见主要关注的是数字环境下如何优化公共图书馆的服务提供。《公共图书馆法》也对这些意见进行了回应，集中体现在第四十条中，如提出“推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务”。但如果审视委员意见和法条内容，就会发现公共图书馆实施这些服务过程中将面临着“著作权”这道难以逾越的鸿沟。

我国《信息网络传播权保护条例》第七条规定“图书馆……等可以不经著作权人许可，通过信息网络向本馆馆舍内服务对象提供本馆收藏的合法出版的数字作品和依法为陈列或者保存版本的需要以数字化形式复制的作品，不向其支付报酬，但不得直接或者间接获得经济利益。当事人另有约定的除外。前款规定的为陈列或者保存版本需要以数字化形式复制的作品，应当是已经损毁或者濒临损毁、丢失或者失窃，或者其存储格式已经过时，并且在市场上无法购买或者只能以明显高于标定的价格购买的作品。”该条款极为严格地限制了图书馆实施数字化的目的和客体，而且将图书馆提供数字信息服务限定在馆舍范围内。如果按照《信息网络传播权保护条例》的要求，《公共图书馆法》中规定的服务内容就形同虚设，相关工作完全无法展开。

在强化著作权保护的大环境下，图书馆的合理使用空间不断受到挤压。当前我国在进行《著作权法》第三次修订工作，从发布的修订草案送审稿来看，体现了强化对权利人利益保护的趋势，修订过程中对图书馆界有关合理使用的诉求回应极其有限[16]。我国著作权法律体系中非常欠缺图书馆豁免条款，限制了图书馆的业务开展。这种状况的改善非一朝一夕之功，要求图书馆界人士做出不懈努力，代表公众利益为图书馆争取更多豁免权，而《公共图书馆法》的相关规定也可以成为重要的法律参考依据。

3.2.2 与出版物呈缴法规的协调

自诞生之日起，图书馆就承担着信息保存职能。虽然现代图书馆更加强调服务特性，但有效地收集、保存信息资源是服务提供的必备基础。正如以色列学者提出的：图书馆不要害怕成为信息博物馆，在一个信息转瞬即逝、充满不确定性的年代，保存人类知识会产生更大价值[17]。

为了实现图书馆全面保存国家文化遗产的功能，需要有出版物法定呈缴制度来保障。《公共图书馆法》第二十六条规定“出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆和所在地省级公共图书馆交存正式出版物”。第五十一条规定“出版单位未按照国家有关规定交存正式出版物的，由出版行政主管部门依照有关出版管理的法律、行政法规规定给予处罚”。

我国现行出版管理法规中，《出版管理条例》第二十二条规定“出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政主管部门免费送交样本”。该条例第六十七条规定，出版单位未依照该条例规定送交出版物样本的，可以由出版行政主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿或者由原发证机关吊销许可证。

从上述条文可以看到，《出版管理条例》规定的出版单位呈缴对象仅为国家图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政主管部门，并不包括出版单位所在地的省级公共图书馆。但由于《公共图书馆法》是上位法、新法，具有优先效力，需要根据《公共图书馆法》的规则施行。图书馆界（主要是国家图书馆、省级公共图书馆）需要加强宣传工作，使出版单位了解法规的内容变化情况，按新的规定开展呈缴工作。

两个法规中对呈缴对象的术语使用也存在差异，《公共图书馆法》中使用的是“正式出版物”，《出版管理条例》使用的是“样本”。“正式出版物”如何界定？其范围界限在何处？都需要进行明确。

网络信息资源已成为国家数字文化遗产的重要组成部分。对于生命周期短暂的网络信息资源，公共图书馆更需要担负起保存职责。从国际立法趋势来看，网络信息资源的法定呈缴更多表现为图书馆的主动采集行为，法国、英国、日本、丹麦、芬兰、新西兰、澳大利亚、奥地利等国在立法（图书馆法、法定呈缴法等）中赋予了接受呈缴本的图书馆可以不经授权对本国网络信息资源进行采集保存的权利[18]。

在2012年版的《公共图书馆法》（征求意见稿）中，第二十四条内容为：“公共图书馆应当遵循国家制定的标准规范，加强馆藏文献信息资源的数字化建设。公共图书馆应当根据需要采集和保存网络信息资源”。该条体现出对网络信息资源采集保存的特征，反映了国际立法趋势。但令人遗憾的是，在随后的版本中，该条内容被删除，公共图书馆丧失了有效开展网络信息资源保存活动的机会。笔者认为需要借鉴国际上的立法经验，授权特定公共图书馆（如国家图书馆、省级公共图书馆）可以对相应网络信息资源进行采集保存。对采集资源的利用范围、方式进行限定，在保存国家数字文化遗产和维护权利人利益之间达到一定的平衡。

4 推动《公共图书馆法》的有效实施

有法可依只是图书馆法治化的第一步，法律的生命力在于实施。为了使《公共图书馆法》能够发挥应有作用，需要积极采取措施，将法律的效力转化为实效。

4.1 公共图书馆界严格遵守法律规定

在某种程度上，《公共图书馆法》可以视作为图书馆建规立矩，明确了图书馆“当为”“可为”和“禁为”的界限，指导、衡量图书馆的行为。在法律框架的约束下，公共图书馆的行为如果违反了法律规定，将会承担相应的法律责任。图书馆界需要深刻学习领会《公共图书馆法》的具体要求，在设计、开展各项业务活动时，严格遵守法律规定，切实履行自身职责。

法律条文具有抽象性、概括性的特征，公共图书馆在开展工作过程中需要解决的问题是非常具体的。我国不同地区的公共图书馆发展程度存在较大差异，不同地区的读者需求也不尽相同，因此公共图书馆需要根据法律的具体规定，结合自身情况，因地制宜，选择最适合的发展路径，提供精准服务，切实有效地保障公众基本文化权益，将《公共图书馆法》中的规定落在实处。例如，我国公共图书馆在发展过程中，形成了不同类型的总分馆实施模式。各地区公共图书馆可以在参考他馆经验的基础上，结合本地实际情况，选择相应的体制机制，完成《公共图书馆法》中提出的建设总分馆制的要求。

4.2 推动政府履行职责，为公共图书馆争取更好的发展环境。

《公共图书馆法》为政府设定了众多义务性条款，因此政府的履行情况就成为决定法律实施效果的关键性因素。从整体上看，法条中对政府设定的义务性条款具有很强的“软法”特征，即只有行为模式，没有明确的法律责任，因此不具有制裁性法律后果的法律规范[19]35。

软法条款在我国的教育、科技、文化、卫生等领域立法中普遍存在。由于欠缺强制制裁性法律后果，软法的实施具有其自身显著特点。软法主要依靠定期报告、检查、评估、公告等制度，降低公共机构实施机会主义行为的概率，达到规范公共关系的目的；依靠社会舆论、自律、内部监督、同行监督等产生的社会压力，迫使爱惜声誉的公共主体自觉遵循软法制度[20]373-374。此外，软法的主体特别是其中的公民、法人和其他社会组织有较大的博弈空间，可以通过发挥其能动性“争取”到更多满足其权益诉求的机会[20]371。

正是由于政府责任条款的软法特征，《公共图书馆法》在实施过程中需要采取有针对性的措施。公共图书馆更需发挥主观能动性，以自身的卓越工作赢得社会各界认可，获得更多的社会资本支持；积极与政府部门建立良性互动关系，提升其对公共图书馆重要性的认知，明确其在公共图书馆领域的事权和支出责任，使支持公共图书馆建设成为常态化、制度化的工作内容，便于其履行公共图书馆事业发展主导者的责任。

在我国，各级人民代表大会及其常务委员会具有重要的监督职能，可以对各级国家行政机构的工作和法律实施情况进行监督。《公共图书馆法》通过后，各级人民代表大会及其常务委员会需要积极行使监督职权，关注法律的实施情况，在审批预决算时关注对公共图书馆的经费投入情况，督促各级政府履行公共图书馆事业发展主导者的责任。

有学者提出，社会组织或民众对政府行政不作为的公益诉讼制度是促进软法发挥实效的重要法律制度[19]185。行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会组织以及特定国家机关，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼[21]。目前，行政公益诉讼在我国逐渐兴起，具有广阔的发展空间。

《公共图书馆法》立法的重要目标是保障公众的基本文化权利。公共图书馆的建设和发展具有很强的公共利益性。因此有研究者指出，建设和维护以公共利益为目的设施，包括图书馆等，可以纳入行政公益诉讼的受案范围[22]。我国现阶段还存在一些地方公共图书馆长达数年缺位待建，随意拆借、侵占、挪用图书馆馆舍的现象[23]。政府的这些不作为、滥作为直接侵害了公共利益。《公共图书馆法》为公众进行公益诉讼提供了直接的法律依据，公众可以依据《公共图书馆法》实施公益诉讼，这也成为保护公众文化权利的最后一道屏障。

5 结 语

《公共图书馆法》的通过为我国公共图书馆事业发展提供了强有力的法律支撑。公共图书馆界在积极学习法律内容的基础上，要切实遵守法律的各项规定，进一步推动法律体系的完善，推动政府履行自身职责，以有效保障公众基本文化权益，为建设社会主义文化强国做出应有贡献。

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