《中华人民共和国公共图书馆法》基本信息解读——基于“明确性信息”和“期待性信息”的解读

蒋永福 孙红娟

（黑龙江大学信息资源管理研究中心 黑龙江 哈尔滨 150080）（黑龙江大学信息管理学院 黑龙江 哈尔滨 150080）

2017年11月4日由全国人大常委会通过的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》），是继去年颁布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》之后的又一部重要的文化立法。《公共图书馆法》是新中国成立后颁布的首部适用于全国的专门图书馆法，这对中国图书馆事业发展来说具有里程碑式的历史意义和现实意义。作为首部全国性专门图书馆法，从中可解读的“信息”是丰富和多方面的，本文从“明确性信息”和“期待性信息”两方面试作解读。

1 明确性信息

这里所谓的“明确性信息”，指《公共图书馆法》已然指明的、无可歧解的确然性信息。《公共图书馆法》作为一种实体法，其中的明确性信息固然很多，无需一一点明，下面选择若干能够消除“不确定性”认识的规定，予以简略解读。

● “保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信”（第一条），是制定和实施《公共图书馆法》的基本指导思想。在这一指导思想规定中所内含的明确性信息至少包括：保障公民基本文化权益，是国家发展公共图书馆事业的根本宗旨；发展公共图书馆事业对提高全民的文化和文明程度具有重要意义；发展公共图书馆事业是传承人类文明，进而增强民族文化自信的重要途径与表现。可见，这一指导思想规定，实际上是对公共图书馆价值的充分确认与肯定。

● 第三十三条规定：“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。”这一规定指明了公共图书馆服务的平等性、开放性、共享性特征，亦即明确了公共图书馆服务的平等而非歧视、开放而非封闭、合作共享而非相互隔绝的特征与要求。这一规定实际上确认了现代公共图书馆服务所应秉持的基本理念，即平等对待、开放包容、互通共享的基本理念。显然，这一规定符合公共图书馆的宗旨，亦符合世界公共图书馆发展的主流趋势。

● 公共图书馆是向社会公众免费开放的公共文化设施（第二条），其免费服务包括文献信息查询、借阅；阅览室、自习室等公共空间设施场地开放；公益性讲座、阅读推广、培训、展览；国家规定的其他免费服务项目（第三十三条） ;“公共图书馆及其工作人员对应当免费提供的服务收费或者变相收费的，由价格主管部门依照前款规定给予处罚”（第五十条）。这种规定所内含的明确性信息至少包括3个方面：其一，公共性、开放性和免费性是公共图书馆服务的基本性质；其二，公共图书馆的基本服务必须免费提供，包括查询、借阅、阅览、自习、讲座、培训、展览、阅读活动等，均属基本服务范畴，均须免费提供；其三，应当免费而未免费的行为要受处罚。这就为图书馆的免费开放、免费服务指明了内容事项和范围界限，图书馆在执行过程中无需争论和顾虑。这里还需要值得注意的是“公共空间设施场地开放”的规定，这一规定的延伸性规定是“公共图书馆的设施设备场地不得用于与其服务无关的商业经营活动”（第二十九条）。这就给人们以明确的信息：公共图书馆的设施场地（当然包括房屋），须免费开放给公众，且不得用于经营性活动，由此“堵死”了以往一些图书馆开展“房屋出租”等非法经营之路，把图书馆空间全部还给了读者。至此，读者可以名正言顺地说出“图书馆空间是我们的，而不是商人的”，即可以向图书馆一切非法经营活动说“不”！

● “国务院文化主管部门负责全国公共图书馆的管理工作。国务院其他有关部门在各自职责范围内负责与公共图书馆管理有关的工作。县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内与公共图书馆管理有关的工作”（第五条）。这一规定明确了我国公共图书馆的中央政府、地方政府两级“管理主体”和“相关管理主体”。这一规定内含的明确性信息至少包括：“管理主体”即为“责任主体”，中央政府和县级以上地方政府是发展公共图书馆事业的“管理主体”，同时也是“责任主体”，要为公共图书馆事业的发展负责；“相关管理主体”即为“相关责任主体”，相关政府部门也要为公共图书馆事业发展负相应责任，这有利于突破管理权限和责任界定上相互推诿的“体制壁垒”，有助于理顺公共图书馆发展的管理体制与机制；把管理主体限于“县级以上”政府，明确了乡镇（街道）、村（社区）区域的公共图书馆建设由县级以上政府负责，也就是管理主体和建设主体“上移”至县级以上政府，这种“上移”实际上是能力和责任的“上移”，这有利于避免县级以下政府建设公共图书馆的能力不足问题。另外，与此有关的规定还有“县级以上人民政府应当设立公共图书馆”（第十四条），这一规定传达出两方面的明确性信息：其一，县级以上政府是公共图书馆的设立主体和管理主体；其二，“谁设立谁负责”，即县级以上政府作为公共图书馆的设立者，要全面承担所辖区域的公共图书馆建设任务。

● 第三十一条规定：“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导。”这一规定内含的明确性信息至少包括：县级以下区域的公共图书馆服务体系建设实行“总分馆制”，即以县级公共图书馆为总馆，其下的乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点；总馆与分馆或基层服务点之间是业务指导与被指导关系；实行“总分馆制”的目的是为了促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。与这一规定有关联的规定还有“国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络”（第十三条） ；“地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民”（第十四条） ；“政府设立的公共图书馆应当通过流动服务设施、自助服务设施等为社会公众提供便捷服务”。这些规定充分体现了公共文化服务“覆盖全社会，普遍均等”的基本原则。

● 第七条规定：“国家扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业的发展。”这一规定内含的明确性信息至少有两方面：一是国家已经注意到经济欠发达地区发展公共图书馆事业的困难，因而宣明国家将扶持经济欠发达地区的公共图书馆事业发展；二是扶持发展经济欠发达地区的公共图书馆事业，是国家遵循公共文化服务“覆盖全社会，普遍均等”的基本原则的重点工作，这将非常有利于缩小公共图书馆事业发展的城乡差距与地区差异。

● 第三十四条规定：“政府设立的公共图书馆应当考虑老年人、残疾人等群体的特点，积极创造条件，提供适合其需要的文献信息、无障碍设施设备和服务等。”这一规定明确了公共图书馆服务应该体现人性化要求，亦即明确了公共图书馆服务通过关爱弱势群体读者来体现人性化要求。同时，这一规定也体现了党和政府关爱弱势人群的文化民生政策取向。

● 第十一条规定：“公共图书馆行业组织应当依法制定行业规范，加强行业自律，维护会员合法权益，指导、督促会员提高服务质量。”这一规定传达出的信息至少有3个方面：其一，公共图书馆行业组织应该在公共图书馆事业发展过程中发挥重要作用；其二，发展公共图书馆事业应该实行适合我国国情的“行业管理”模式，以此弥补单一“行政管理”的不足；其三，公共图书馆行业组织主要在行业业务规范、行业自律的制定以及维护会员合法权益和指导服务方面起到应有的作用。这一规定有助于改变以往我国图书馆行业管理薄弱的局面。

● 第二十六条规定：“出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆和所在地省级公共图书馆交存正式出版物。”这一规定内含的明确性信息至少有两方面：出版单位负有向指定图书馆缴存正式出版物的法律责任；国家图书馆和省级公共图书馆是国家、省两层级的版本图书馆；省级以下公共图书馆可以不承担版本图书馆责任，以此减轻收藏负担。这一规定明确了我国版本图书馆建设的责任主体及其层次布局。

● 第四十三条规定“公共图书馆应当妥善保护读者的个人信息、借阅信息以及其他可能涉及读者隐私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供”，同时把“出售或者以其他方式非法向他人提供读者的个人信息、借阅信息以及其他可能涉及读者隐私的信息”的行为列入“责令改正，没收违法所得”的法律责任范畴之中（第五十条）。这一规定意味着：对公共图书馆来说，应负有保护读者个人信息、保守读者秘密的法律责任；对读者来说，自身的个人信息受法律保护，自此我国的公共图书馆读者开始步入个人隐私性信息受到法律保护的时代。我们知道，保护读者的个人信息、为读者保守秘密，即读者隐私权不得侵犯，是国际图书馆界的普遍理念与做法，《公共图书馆法》把非法出售或提供读者隐私信息的行为列入“侵权”范畴予以责任追究，表明我国在保护读者隐私信息的认识和做法上已与国际接轨。

● 第二十四条规定，公共图书馆“文献信息的收集应当遵守有关法律、行政法规的规定” ；第三十七条规定，公共图书馆“不得向未成年人提供内容不适宜的文献信息”，“公共图书馆不得从事或者允许其他组织、个人在馆内从事危害国家安全、损害社会公共利益和其他违反法律法规的活动”，同时把“向社会公众提供文献信息违反有关法律、行政法规的规定，或者向未成年人提供内容不适宜的文献信息”的行为列入“责令改正”的责任追究范畴之中（第五十条）。这些规定明确了什么样的图书馆行为是合法的、什么样的图书馆行为是非法的界限问题，尤其是明确了公共图书馆的文献收集和文献提供工作都要依法进行的问题。

● 第四十四条规定，“对破坏公共图书馆文献信息、设施设备，或者扰乱公共图书馆秩序的，公共图书馆工作人员有权予以劝阻、制止；经劝阻、制止无效的，公共图书馆可以停止为其提供服务。”此规定内含的明确性信息至少有如下几方面：一是“破坏公共图书馆文献信息、设施设备，或者扰乱公共图书馆秩序”的行为属于“违法”行为；对读者的违法行为，公共图书馆工作人员有权制止；对实施违法行为的读者经劝阻、制止无效的，公共图书馆有权停止为其提供服务。此规定实际上授予公共图书馆工作人员制止读者的违法行为以维护公共财产安全和公共秩序的权力。然而，我们要知道，在这方面，授予公共图书馆工作人员的仅限于“劝阻、制止”的权力以及此权力行使无效时的“停止为其提供服务”的权力，而未授予诸如“罚款”“限制行为”等其他更多权力。

2 期待性信息

这里所谓“期待性信息”，亦可称“预期性信息”，指从《公共图书馆法》规定内容中可期待或可预期的信息。借用现在时髦的说法，期待性信息解读也就是对“《公共图书馆法》+”的预期性解读。之所以有必要从期待性信息角度解读《公共图书馆法》的基本精神，原因有两方面：一是《公共图书馆法》作为一种实体法，其条文不可能面面俱到，其规定内容亦不可能详尽无遗，所以对有些条款内涵和意义的理解可作期待性或预期性的延伸性理解；二是一部新制定的法律，其实施或执行需要实施方案、实施细则、实施办法等后续措施的出台，对这种后续措施的期待，就属于期待性信息的解读方式。还需要说明的是，本文把《公共图书馆法》所传递出来的信息区分为“明确性信息”和“期待性信息”，这只是出于叙述的方便而作的逻辑区分；在法理上，凡是法律规定都应具有明确性信息，而某些规定内涵中可能既有明确性信息又有期待性信息。所以，判断某一条款规定除了明确性信息之外是否还有期待性信息，应视具体情况而论。下面就《公共图书馆法》中包含的期待性信息择要解读。

● 第四条规定：“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。”仅从经费投入角度而言，此规定明确了县级以上人民政府须保障公共图书馆的经费投入，将公共图书馆建设“所需经费列入本级政府预算”，且要做到“及时、足额拨付”。其中内含的期待性信息是：县级以上人民政府作为公共图书馆的设立主体和管理主体，还应承担经费投入主体的责任；为了做到“及时、足额拨付”，县级以上人民政府还应就投入构成、投入数额、拨付方式、使用监督等事项作出进一步具体的、可操作的实施方案或相应规定。

● 第六条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠”；“境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设。”这一规定中内含的期待性信息包括：县级以上人民政府还根据《中华人民共和国慈善法》及有关税收政策，就捐赠者资格、捐赠物类型、捐赠方式、捐赠程序、捐赠物管理和使用监督、税收优惠或其他优惠政策等，制定出相应的实施细则或办法。这样才能避免“有意捐赠而不知如何捐赠甚至无法捐赠”情况的出现。

● 第十一条规定：“公共图书馆行业组织应当依法制定行业规范，加强行业自律，维护会员合法权益，指导、督促会员提高服务质量。”根据此规定，我们应该首先想到的是：我国是否已有国家层级的公共图书馆行业组织？中国图书馆学会是否可认作国家层级的图书馆行业组织？是否有必要成立“中国图书馆协会”或“中国公共图书馆协会”以及省、市、县级公共图书馆行业协会？诸如此类问题，需要进一步论证和明确。在此基础上，还要进一步制定和出台具体的行业规范、会员管理与服务等方面的规则或规定。

● 第十九条规定：“政府设立的公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力”，“公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能。”这一规定中有“相应”二字，那么所谓“相应”的具体内涵和标准是什么？如何界定？由谁来界定？是制定全国统一的“相应”标准还是因地制宜由各地制定适合本地情况的“相应”标准？由政府部门（县级以上人民政府）规定还是由公共图书馆行业组织规定？显然，这些问题需要进一步论证和明确，不然容易使法律规定流于形式或无法具体落实。需要指出的是，对馆长和工作人员任职条件的规范，应该向着建立“公共图书馆职业准入制度”的方向努力。显然，在我国建立“公共图书馆职业准入制度”，尚需时日，值得期待。

● 第二十三条规定：“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”我们知道，建立健全法人治理结构是公共图书馆管理法治化、民主化、科学化的必然要求，所以这一规定本身的合理性与科学性是毋庸置疑的。然而，如何建立健全法人治理结构？解决这一问题需要做的后续工作还很多，有待制定和出台一系列相应的实施方案或办法等政策措施。诸如2017年9月由中宣部、文化部等7个部门联合颁布的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》（以下简称《方案》）就属于这种政策措施。该《方案》指出，“到2020年底，全国市（地）级以上规模较大、面向社会提供公益服务的公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆等公共文化机构，基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构，决策、执行和监督机制进一步健全，相关方权责更加明晰，运转更加顺畅，活力不断增强，人民群众对公共文化的获得感明显提升。”可见，到2020年底在市（地）级以上公共图书馆基本建立法人治理结构，体现了循序渐进、有计划分步推进的基本思路，值得持续期待。

3 结 语

以上，对《公共图书馆法》有关条款内含的“明确性信息”和“期待性信息”作了初略解读。当然，《公共图书馆法》全文中内含的“明确性信息”和“期待性信息”还有很多，本文只是择要解读若干，权当抛砖引玉，以待方家进一步全面解读。我们希望：《公共图书馆法》能够得到全面的实施，在实施中进一步改善，保证我国公共图书馆事业在“有法可依”的前提下持续健康发展。

[1]中人民共和国公共图书馆法[EB/OL]．[2017-11-08]．http://www.ce.cn/culture/gd/201711/07/t20171107_26788596.shtml．

[2]中宣部,文化部,财政部,等．关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案[EB/OL]．[2017-10-30]．http://www.ce.cn/culture/gd/201709/12/t20170912_25908825.shtml．

[3]李国新. 《中华人民共和国公共图书馆法》的历史贡献[J]. 中国图书馆学报, 2007(6):4-13.

[4]吴建中. 再议图书馆发展的十个热门话题[J]. 中国图书馆学报,2007(4):4-17.