我国“三品一标”认证存在的问题与改革对策

吴愉萍，陈国华，连瑛，孙辉，唐文华，江裕吉，胡雅花

(1.宁波市农产品质量安全管理总站，浙江 宁波 315012； 2.象山县绿色食品办公室，象山 315700; 3.镇海区农林局，浙江 镇海 315202； 4.江北区农林水利局，浙江 江北 315020)

2001年，为应对我国农产品质量安全危机，农业部牵头提出了“无公害食品行动计划”[1]，宣告“三品”即无公害农产品、绿色食品和有机食品正式登上了历史舞台。2007年底《农产品地理标志管理办法》以第11号部长令的形式发布，“三品”正式升级为“三品一标”(无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志)。“三品一标”经过十多年的发展，在提升农产品质量安全水平[2]、引领农业标准化生产[3]、打响农业品牌知名度[4]等方面都做出了重要贡献。但是现阶段“三品一标”发展也遇到了一些困难和问题，亟待进行改革。

1 “三品一标”发展的有利因素分析

我国是一个小农社会，农民是最大的职业人口。在不改变目前土地性质及家庭联产承包责任制的前提下，农业的分散经营将在长时间内存在[5]。分散经营必定带来监管难度及成本的增大[6]，也必定带来技术和资源的分散[7]。“三品一标”就是在分散中把相对集中的规模经营主体聚拢到了一起，给定统一的标准，纳入共同的监管。从这个意义上讲，只要中国的分散经营不改变，“三品一标”就有存在的必要，“三品一标”在中国农业的发展中必然起着引领、示范和带动作用[8]。

此外，我国正处在经济、社会和生态高速发展的阶段。随着人民生活水平的提高，健康成为人们关注的热点，而健康的基础——食品安全自然成了热点中的热点。“三品一标”定位在安全的标准上[9]，其中无公害农产品、绿色食品和有机食品还满足了不同层次消费群体的需求。地理标志农产品则是地域特色的独一无二的产品[10]，这些都契合农业供给侧改革的要求。正像习近平总书记2017年两会期间在四川省代表团所说“只要是真正的绿色食品、有机食品和无公害农产品必定能打动消费者的味蕾”，真正的“三品一标”农产品消费市场巨大。“三品一标”还未完成其历史使命，未来我国农业的发展迫切需要“三品一标”承担起引领农产品质量安全和农业品牌建设的任务。

2 “三品一标”发展过程中存在的问题

现阶段“三品一标”仍处于发展初期。一方面，从申请主体上讲，企业申请“三品一标”的动力不足，多数靠地方政府的考核和奖励政策在维持；另一方面，从消费端讲，“三品一标”也并没有忠实的消费群体，品牌认知度还很低，多数消费者知道“无公害”、“绿色”等字眼，但不知其内在含义，在选购农产品时也不会特意购买[11]。从基层看，现阶段“三品一标”发展存在以下几个方面的问题。

2.1 概念过多，容易混淆

“三品一标”涵盖了无公害农产品、绿色食品、有机食品、农产品地理标志4种概念、4个标准。农业系统内部多数人都说不清楚4种概念的区别，更不用说普通消费者。概念多、不易记的直接结果是老百姓只能理解成“绿颜色的蔬菜就是绿色食品”，或“无公害就是不施化肥不打农药”。此外，政府在农业公共品牌上除了“三品一标”外，还有名牌农产品、森林食品、农产品合格证、农产品追溯码等。安全优质农产品公共品牌概念过多、标准过于复杂、主推力量分散。

2.2 标准执行不到位

无公害农产品执行的是国家农产品质量安全强制性标准[12]，要求规模企业产地环境通过检测，并开展标准化生产。绿色食品标准是我国推荐性农业行业标准，不仅与食品安全国家标准相协调，还向国际先进标准看齐[13]，如种植业产品，其投入品需符合《NY/T 393绿色食品 农药使用准则》要求，所选用农药即要获得国家农药登记许可，又要在绿色食品允许使用农药清单内[14]，标准执行存在一定的难度。有机农产品则化学合成的农药、肥料均不能使用[15]，难度更高。存在一些企业实际生产过程与申报材料不一致，执行标准不到位。此外，“三品一标”还注重农业生产企业管理水平的提升，要求企业制定质量控制规范和生产技术规程，对管理人员进行合理分工，安排内检员进行内部检查等。这些要求在农业企业中属于高配，部分企业管理制度无法真正落地实施。

2.3 申报要求过于复杂

目前，全国从上到下已建立了较为完整的“三品一标”队伍，开展认证申报和审查工作。有些省份还将“三品一标”纳入行政许可范畴。“三品一标”整套申报程序的制定借鉴了国外认证的工作方式和工业产品许可方式，基本上要经过县、市、省和农业部4级审核，材料要求提交申请书、调查表、资质证明文件、质量控制规范、生产技术规程、投入品使用记录、投入品使用证明、检测报告等[16]。这些申报材料的要求与我国农业经营主体素质之间存在距离[17]，存在一些申报主体无法独立完成申报材料的编制，转而请别人代做材料，直接导致了申报材料偏离企业生产实际的现象发生。同时，“三品一标”的审核程序过多，获证周期过长。

2.4 技术推广缺位，核心坍塌

“三品一标”的核心是标准化生产。生产过程符合要求，投入品使用达到标准，才是“三品一标”存在和打动消费者的灵魂所在。从全国情况看，目前“三品一标”工作的重心仍放在申报材料的审查上。各地“三品一标”工作机构人员虽然多数是事业编制，但开展生产技术研究和推广，解决“三品一标”生产过程中难题的比较少。农业技术推广部门专门针对“三品一标”标准化生产开展的研究和推广也更少，“三品一标”生产技术的研究和推广缺位。

2.5 宣传薄弱，市场端断裂

从“三品一标”的定位和市场需求看，目前阶段对于“三品一标”的宣传还过于薄弱。现阶段“三品一标”的宣传主要还是各地开展的科技下乡、进社区活动，全国范围的大型宣传基本没有，大部分消费者不清楚我国有这么好的农业品牌。此外，在销售环节上，企业获证后销售策略也基本没有变化，多数获证单位没有积极主动宣传“三品一标”，共同打响“三品一标”品牌。因品牌可见度和认知度不高，消费者不知到哪里采购“三品一标”农产品；生产企业拿到证书后，也只是放在抽屉里，没有发挥证书对产品的市场开拓或优质优价的作用，“三品一标”品牌价值未充分体现，优质优价机制也未形成。

3 “三品一标”的改革思路

我国农业现代化的推进过程必然是一个艰苦而缓慢的过程。虽然“三品一标”的理念契合了现阶段生态文明建设的大环境，有其大展手脚的空间，但“三品一标”要真正发挥作用，还必须进行改革。对无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志具体的建议如下。

3.1 从将规模经营主体纳入监管角度出发，结合信息化手段，强化检查员作用，并轨无公害农产品与合格证工作，扩大受监管主体总量规模

无公害农产品，其诞生的使命就是一定时候以无公害农产品作为市场准入的条件，通过无公害农产品带动农业规模化经营和标准化生产。但无公害农产品并未完成其使命，截至2016年底，全国认证的无公害农产品产量只占可食用农产品产量的10%左右，远不能满足市场准入需求。究其原因，主要还是由无公害农产品的特点决定：一是无公害农产品的申报具有规模要求。而从全国看，截至2014年底，土地流转面积只占家庭承包经营耕地面积的30.4%[18]，决定了无公害农产品的总量规模不可能很大。二是无公害农产品认证准入门槛高，减少了获证主体数量。三是通过无公害农产品认证后，政府部门的监管责任更大，导致一些地方农业行政主管部门有控制的发展。农产品合格证是农业部近几年在推的一项重要制度，其本质是主体承诺+追溯，无公害农产品可与合格证并轨。

一是改无公害农产品认证为无公害农产品备案制度，无公害农产品审核由省级工作机构完成，报农业部备案。通过备案的无公害农产品不再下发证书，也不再单独加贴使用标志，而是在合格证上标示无公害农产品信息，一定时候，所有合格证的开具必须全部通过无公害农产品备案。认证赋予监管部门更大的压力，在人员编制不加大、工作力量不加强的情况下，认证数量大幅增加可能性不大。同时，工作部门从保护自身免遭获证产品质量安全问题接受追责的角度出发，必然会分解责任压力，拉长认证的流程和程序。因此，建议变无公害农产品认证为无公害农产品备案，且在工作人员完成其职责仍出现农产品质量安全问题的情况下，不应将责任交由工作人员和工作机构承担。无公害农产品只是相对安全的农产品，不可能保证获证产品100%不出质量安全问题。这就像拿到驾照的驾驶员不可能100%不违反交通规则，不出交通事故一样。而驾驶员违反了交通规则，出了交通事故，反过来去追究驾校或教练的责任，那么就没有驾校敢培训驾驶员了。

二是简化无公害农产品工作流程和申报材料要求。各地可以根据当地特色，制定规模主体的标准，降低无公害农产品准入门槛。因大部分农业经营主体文化素质不高，因此建议简化申报材料要求，只采集经营主体的基本信息和生产档案记录，完成产地环境检测和产品检测。简化无公害农产品申报材料要求，并不意味着降低了对无公害农产品质量安全的要求，而是改变思路，把无公害农产品工作做成像在银行开通银行卡一样，申请人能够轻松地完成资料提交，申请人简化的资料，由检查员在进行现场检查时了解、掌握并提交。同时，完善无公害农产品管理信息系统，申报材料的提交、审核、现场检查、日常监管等均纳入信息化管理，提高工作效率。

三是建立奖惩分明的检查员管理制度，将检查员工作绩效纳入职称评定、评奖评优、绩效工资等考核，强化检查员作用发挥，组建检查员队伍正规军。检查员在无公害农产品申报过程中起着重要的作用，申请主体是否达到无公害农产品标准核实、申请人信息收集、申请现场检查等都需要由检查员完成。此外，可改变无公害农产品证书3年到期换证为每年年检制度，由检查员开展年度检查，确认申报主体无公害农产品生产的符合性。

3.2 从实现优质优价、建立自动造血功能的角度出发，强技术，扩宣传，做实做强绿色有机品牌

绿色食品和有机农产品应起到引领农产品消费的作用，其改革，最大的课题就是实现优质优价，让更多的生产者主动要求生产，让更多的消费者乐意采购。一是需要做强绿色有机农产品生产的技术支持，通过农业部门的技术推广，让更多的生产者能够得到绿色有机农产品生产标准，并降低生产成本，为做实品牌打下坚实的技术基础；二是加大证后监管力度，特别是要加强市场监察、产品抽检力度，及时清除不符合标准产品，提高获证产品的公信力，为做实品牌挤水倒逼；三是建立统一的绿色食品、有机农产品销售网络平台，以解决消费者想买却不知哪里买的问题，例如可以通过标志边上加贴二维码的方式，扫一扫进入统一的销售平台，除查看所买产品情况外，还可浏览其他获证产品，提高产品的销售概率，为做强品牌链接好生产端与销售端；四是扩大品牌宣传力度，集中力量在全国推出绿色有机农产品广告，并改革创新绿博会、有机农产品博览会工作方式，扩大品牌的知名度，提升品牌价值，为做强品牌营造好市场氛围。

3.3 从发挥区域公用品牌优势角度出发，育主体，强服务，持续推进农产品地理标志登记工作

现代农业发展的方向是“人无我有，人有我优，人优我特”，地理标志农产品作为一个地方的名片，是实现“人优我特”的路径。要加大登记主体的扶持培育力度，探索建立制度，调动登记主体的积极性。农产品地理标志登记过程中最缺的是符合要求的登记主体，一个好的登记主体，不仅要求能够组织开展农产品地理标志登记申报工作，更重要的是能够在获得登记后切实承担起品牌管理和维护职责。要做好登记保护服务，紧扣“申报什么、谁来申报、怎么申报”，挖掘生产区域范围明确、产品品质独特、人文历史悠久、产业基础深厚、当地政府重视、社会认知度较高的地域特色农产品资源，做到成熟一个发展一个。要强化品牌建设，鼓励建立地理标志公共品牌与企业品牌的母子品牌联合推广机制。利用地理标志丰富的人文历史底蕴，推进地理标志产业与旅游、教育、文化、健康养老等产业有机结合，促进一二三产融合发展。鼓励利用现代化公共媒体、农业会展、节庆活动、各类推介活动等，加强地理标志品牌宣传，推进产销对接。