全国人大常委会法律解释专门机构设置刍议

王金龙

华东政法大学，上海 200042

我国法律解释的权力机构是全国人大常委会，目前法律解释的工作机构是全国人大常委会法工委。根据《立法法》47条第1款前半段规定，“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案”，全国人大常委会法制工作委员会承担了法律解释的草案的研究、起草等工作。我国目前的法律解释工作并不尽如人意，存在解释畸少，影响力较低，不能满足司法需求等缺陷。

不少学者认为应该设立统一释法机构，但是对如何设置这个统一的释法机构存在不同看法。陈金钊教授认为，“按照法治国家的习惯做法，我国也应该明确一个解释机关来负责统一解释法律。这个机构可以是叫做宪法法院、大法官会议、宪法委员会、相对独立于法院系统的最高司法院等。从我国目前的实际情况来看，可以考虑由最高法院行使统一的司法解释权，可责成大法官会议专司统一的法律解释权。”①王晨光教授则建议将“审查和立法解释工作相结合，委托人大法律委员会或法工委集中汇总需要进行立法解释的提案和请求，经整理后送交在人大法工委或常委会中设立的一个常设的专家性法律解释委员会，由它负责对需要解释的法律问题提出初步意见，然后报常委会讨论决定。”②此外，部分学者关于宪法解释机构想法也可供借鉴，如有学者认为，“充分挖掘宪法文本当中蕴含的规范资源，将宪法第67条第(1)项的专门授权解释为允许在全国人大常委会内部设立一个其成员在常委会委员当中选任的专门宪法解释机构，并赋予该机构独立且完整的决定权，从而实现立法主体与专门宪法解释主体在物理形态上的相对分离，也不失为可行之举。”③

一、法律解释专门机构的四种设置模式

世界范围内法律解释的主体约有三类：立法机关、司法机关、专门的法律解释机关。基于我国宪法和《立法法》的相关规定，我国法律解释的权力属于立法机关，即全国人大常委会。但由于全国人大常委会职能庞杂，仍然需要内设机构的辅助才得以进行。2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“健全人大组织制度和工作制度，完善人大专门委员会设置，更好发挥其职能作用。”学界已有设立专门的法律解释机构的建议，但对设置的具体方式存在不同意见。根据我国现有法律机构架构，对法律解释专门机构的设置，存在四种可能的方案。

第一种模式：维持现有模式，由法制工作委员会负责法律解释的研究、起草、审议，但基于法制工作委员会工作压力，在法制工作委员会内部设置一个“法律解释室”，与其现有的办公室、研究室、刑法室、民法室等并列，作为法制工作委员会内部职能特定的办事机构。但是相关法律解释草案要交宪法和法律委员会审议。第二种模式：在法律委员会下面设置专门的办事机构，负责法律解释的研究、起草、审议工作，由宪法和法律委员会负责相关法律解释草案的审议。第三种模式：维持现有模式，由法制工作委员会负责法律解释的研究、起草、审议，但基于法制工作委员会工作压力，在法制工作委员会内部设置一个“法律解释室”，与其现有的办公室、研究室、刑法室、民法室等并列，作为法制工作委员会内部职能特定的办事机构。但是设立专门的法律解释委员会负责法律解释草案的审议。第四种模式：设立法律解释委员会，作为专门的委员会之一，并同时设置相应的专门的办事机构。但法律解释委员会究竟是采用由人大代表构成的专门委员会的模式，还是采用全职人员构成的法制工作委员会模式，还是如部分学者建议的“专家性质的”委员会的模式，仍需要讨论。目前在全国人大常委会内部有两种新增机构模式可以考虑，一种是由全职公务员组成的办事机构模式，可以称为“法工委模式”，另一种是成员由人大代表充任的专门委员会模式。专门法律解释机构的设置采取哪种模式为优，需要了解这两种模式的利弊。

二、“法工委模式”与“专门委员会模式”的比较

法律委员会与法制工作委员会模式两者差异在于：一是法律地位不同。法律委员会是全国人大的常设工作机构，闭会期间接受全国人大常委会领导；法工委是人大常委会的内设办事机构。单就人大内部设置的架构来看，人大常委会与各专门委员会之间并不存在上下级关系(至少在开会期间是如此)，闭会期间人大常委会对各专门委员会的“领导”，更近似于“统率”的意思，和某一机构对下设机构、内设机构的领导存在区别。法制工作委员会与法律委员会不同，它仅仅是人大常委会的一个内设办事机构，与人大常委会存在上下级关系。因此，法律委员会的法律地位要高于法工委。二是组成人员身份不同。法律委员会的成员由同级人大代表组成，其中有相当的委员还是同级人大常委会的委员，多为兼职；法工委的组成形式不是委员制，而是按相应的行政级别由人大常委会任命产生的。其组成人员有的是同级人大代表，多数不是同级人大代表，但是他们都是人大常委会机关的行政工作人员，他们是专职的而不是兼职的。三是工作方式不同。法律委员会采用委员制，由主任委员、副主任委员和委员组成。法律委员会内部各成员之间是平等的关系，在决定相关事项上具有相同的权力。它的本质上“委员制”，集体决定、集体负责。法制工作委员会内部则类似于行政单位，是领导负责。四是法定权限不同。法律委员会的职责是在本级人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟订有关议案等。五是价值取向不同。委员制体现民主精神，有利于反映各方面的意见和集思广益，也有助于防止和克服舞弊现象。但如果运用不当，也可能出现职责不清，决策迟缓，行动不力等现象。这些弊端也已经体现在现有的专门委员会的工作中。法律工作委员会按照行政机构组织，效率优先。

两种组织模式各有利弊。专门委员会的组成人员均为人大代表，符合民主等价值。但人大代表目前都为兼职，时间上不能保证。法制工作委员会的模式，则胜在人员均为全职，且专为相应工作设立，在时间和专业性上均有保障。有鉴于此，考虑到法律解释的工作量，应该设置成员为全职的法律解释专门机构，或者如果设置专门委员会性质的法律解释专门机构，要为其配备相应的全职的办事机构。

三、法律解释专门机构设置具体建议

法律解释专门机构的设置，首先要考虑在专门委员会模式和法工委模式之间进行选择这一问题。如果是在法工委中设立，则相当于认同现有工作模式，不过是做人力上的补充。如果是在常委会下设立，则有两种设立模式，一种是“法工委模式”，即设置一个与法制工作委员会并列的常设性的办事机构，专司法律解释，以应对大量的法律解释工作。这种设置模式与在法制工作委员会下面假设专门的法律解释机构并无区别。另外一种则是设置一个专门的委员会，但如果专门委员会成员由人大代表充任，则仍应当配置相应的专门办事机构；如果不设置配套的专门办事机构，则恐怕仍要依赖法制工作委员会承担前期工作。

较为理想的设置模式是设置一个专门的法律解释委员会，成员由人大代表充任，承担相应的法律解释草案的研究、拟订、审议工作，但是为其配备相应的办事机构，负责前期的研究、草拟工作。这样做的理由是：一是符合我国宪法关于法律解释权的安排，二是抽象解释具有立法属性，由立法机关的内设专门机构来进行解释，具有合理性；三是法律解释作为与法律具有同等效力的法律文本，不宜由全国人大法工委这样的工作机构作出，至于人大法工委在法律解释的起草过程中提供帮助与否，这仍然是人大内部的具体工作机制，最终发布的机构应该是人大常委会下设的专门委员会；四是能较好地结合专门委员会的民主做法，同时避免专门委员会效率低下的问题。此外，从完善人大专门委员会设置的角度来看，这样做还有一个好处，就是能平衡目前法制工作委员会工作量过多的问题，“适当调整和增加全国人大专门委员会的设置，解决工作量分布不均问题”④。

2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》规定，宪法第七十条第一款中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。全国人大常委会法工委主任沈春耀3月11日在回答有关记者提问的时候表示，“党的十九大明确提出了加强宪法实施和监督，推进合宪性审查，维护宪法权威，也是有利于完善全国人大专门委员会的设置。全国人大专门委员会的设置在宪法第70条第一款中有明确的规定。这个修改内容也有利于加强宪法的实施和监督工作。”⑤据此推断，将来关于宪法的解释相关工作将交由宪法和法律委员会承担。考虑这一人大变革，重新衡量可能性的话，前述方案实现的可能性反而较小。“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，事实上涵纳了“宪法委员会”的想法，其作为专门委员会的定位也接近有关专家建议中的定位。如果宪法解释相关工作都由宪法和法律委员会承担，未设置专门的“宪法委员会”，那么独立设置“法律解释委员会”的可能性将微乎其微。退而求其次的话，专门在宪法和法律委员会下面设置相应的办事机构，承担法律解释研究、拟订等工作可能更为务实。

四、结语

随着我国大规模立法的完成，法律解释在法律实践中的功用将日益凸显。对全国人大常委会法律解释机构进行完善的迫切性与日俱增。在人大常委会内部设立专门的法律解释机构是迟早要采取的步骤，但在法律解释专门机构具体的设置方式上，仍然需要同时考虑我国现有的法律框架和立法实践的推进，使得新设立的机构能够与既有机构互相衔接，避免职能冲突或重叠。

[ 注 释 ]

①陈金钊.法理学[M].北京：北京大学出版社，2010：453.

②王晨光.全国人大常委会立法解释的程序思考[J].法学，2000(4).

③陈鹏.立法机关解释宪法的普遍性与中国语境[J].交大法学，2017(3).

④尹中卿.中国人大组织构成和工作制度[M].北京：中国民主法制出版社，2010：103.

⑤《沈春耀：更名后的‘全国人大宪法和法律委员会’有利于加强宪法实施和监督工作》，参见人民政协网相关报道[EB/OL].http：//www.rmzxb.com.cn/c/2018-03-11/1990606.shtml，最后访问日期，2018年3月16日.