论管制刑存在的问题及完善

王 喆

内蒙古大学法学院，内蒙古 呼和浩特 010000

管制刑是我国根据基本国情独创的限制自由刑，在刑法制定过程中，管制刑的存废始终饱受争议。一部分学者认为管制刑已经脱离了特定的历史条件和基层环境应予以废除。但仍有很大一部分学者认为管制刑有其独特的社会价值，有着良好的教育与改造作用，保留管制刑有助于更好的建设我国的刑罚体系。①现阶段，管制刑适用效果较差的现状，与立法层面的不完整以及司法、执法人员在工作中对管制刑的重视不够有关，但我们不能因噎废食，由此废除管制刑。在此条件下，笔者着眼于立法规定，对管制刑存在的问题展开详细的研究并给出有针对性的解决方法，使管制刑在司法实践中的适用率能够得到加强，真正起到教育与改造的作用。

一、管制刑的概念及历史发展

(一)管制刑的概念及历史发展

管制，是我国刑法典规定的，对罪行较轻的犯罪分子不予关押，但限制其一定的人身自由，用社区矫正的方式对犯罪分子进行教育和改造的一种执行刑罚的方法。②限制自由刑的管制刑，具有其独创性、惩罚程度轻的特点，其使得我国的刑罚体系呈现出阶梯化——轻重相结合的特点，也恰恰契合了我国刑法中罪刑相适应原则。管制刑虽然在我国出现的时间较短，但其成长过程却是波折的。有学者认为，我国管制刑的萌芽是抗日时期的《修正淮海区审理司法案件暂行办法》中所规定的“管束”。1952年在《中华人民共和国惩治贪污条例》中管制被正式规定为刑种。我国在1979年颁布了第一部刑法典，在其中明确规定了管制刑由人民法院予以判决，由公安机关负责执行，刑法典第34条、35条分别规定了管制刑的内容及执行解除情况。由此，1979年刑法的规定使管制刑开始具有了一定的系统性。随着我国社会的发展，1997年刑法出台并最终保留了管制刑并对其作出了修改与完善：一是删除“管制由人民法院判决”的规定。二是增加管制的内容，即罪犯在管制期间，未经允许，不得参与出版、集会、言论、结社、游行、示威等活动。

《刑法修正案(八)》也对管制刑进行了大幅度的修改，增加了可视情况适用的“禁止令”，并将执行方式变更为依法执行社区矫正，使得我国行刑社会化的发展更进一步。《刑法修正案(九)》将数罪并罚的处罚情况予以明确，刑九的修改不仅使得法官在司法实践中统一认识，更加有利于保护犯罪人的权益，是在立法层面上对管制刑的进一步完善。

(二)管制刑的价值与功能

1.管制刑与刑罚的效益化、轻缓化

刑罚的效益体现着刑罚过程中的价值追求。目前我国对正在予以关押的犯人投入为每人年均1至2万元，压力较大。③与其他主刑相比较，管制刑主要是对有犯罪行为的人进行社区矫正，而不是以关押作为刑罚方法，免去了国家进行监狱建设等硬性设施方面的投入，从而达到缓解司法资源供求矛盾的作用。同时，管制刑执行期间可以使他们保持正常的工作和生活，对于维系家庭的完整、社会的稳定具有重要的作用。此外，刑罚朝着轻缓方向发展是社会发展的必然趋势，刑罚轻缓化的本质是关于刑罚目的的观念的变革，由过去主张报应刑到现在以李斯特为首的学者们主张的教育刑，教育刑论者主张对犯罪人的改造应通过教育进行，而非一味的惩罚，使其不再具有人身危险性和再犯危险性是刑罚的目的之所在。我国的刑罚一直因较严苛而饱受诟病，管制刑符合了以轻缓性为特点的刑罚发展的趋势，为今后我国刑罚的轻缓化提供了良好的借鉴。

2.管制刑的预防与改造功能

关于刑罚的预防功能，我国习惯于用特殊预防和一般预防的区分方式。具体到管制刑，其特殊预防的功能主要是通过限制犯罪人的活动，规定其报告义务等来降低再次犯罪的可能性。而管制刑的一般预防则体现在它所表现出的威慑性。尽管管制犯的人身自由并没有被完全剥夺，但在管制刑执行期间，管制犯必须接受监督，受到他人的“有色眼镜的关注”使得普通群众能更为直观的感受到刑罚所带来的痛苦，从而约束自己的行为。同时管制刑因特殊的执行方法降低了犯罪人刑满后因与社会脱节而再次误入歧途的可能性，达到了良好的改造作用。

二、管制刑在适用执行过程中的问题

(一)管制刑适用对象与范围方面的问题

我国刑法总则第38、39、40、41条分别对管制的期限与执行机关、被管制罪犯的义务与权利、管制期满解除和管制刑期的计算和折抵作出了相应的规定。从法律条文来看，没有哪一条对管制刑的适用对象及范围作出了详细的规定。遂存在着以下几点问题：

第一，刑法总则中并未明确区分管制刑的适用对象，缺乏从宏观上对分则的指导性规定，导致管制刑的适用仅依赖于分则的具体条文。如：对于犯罪情节较为轻、人身危险性较小的未成年犯来说，是否应当宣告管制？对于犯罪情节较轻、主观恶性较小的过失犯来说，是否应当适用管制？我国现行刑法缺乏对于未成年犯以及过失犯罪适用管制刑的具体规定。

第二，在刑罚分则里规定了拘役刑的法律条文中，有的法律条文也规定了管制刑，但是有的却没有，这就限制了管制刑的适用范围。学者们一般认为，管制和拘役都适用于罪行较轻的犯罪分子，即两者从社会危险性的角度来看有着较为相似的对象，只是根据犯罪分子的人身危险性来判断犯罪分子是否达到需要关押的程度，如若其需要关押则适用拘役刑，如若不需要关押的则适用管制刑。因此对那些只规定了拘役而没有规定管制的罪名来说，在实际适用中可能存在犯罪分子并不需要关押的情况，此时进行“一刀切”不允许对罪犯适用管制刑则显得不太妥当，也缩小了管制刑的适用范围。

第三，刑法分则中可适用管制刑的条款太少。我国现行刑法典中规定管制刑的条文有75个，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的规定》、最高人民检察院《关于适用刑法分则规定的犯罪的罪名的意见》及两高发布的五个补充规定以及司法解释，规定管制刑的共120个罪名，约占全部罪名总数的27%。④粗糙的规定已经不能适应现阶段我国惩治犯罪与教育罪犯的需要，亦不符合世界主流的趋势。

第四，管制刑在财产犯罪、侵犯人身权利和民主权利犯罪中适用比例较小，贪污贿赂犯罪、军人违反职责犯罪、渎职犯罪中的罪名无一适用管制刑。因此，管制刑有必要扩展相应的范围，提高管制刑在司法实践中的适用率。

(二)管制刑的适用内容方面的问题

我国刑法第39条明确规定管制犯在执行管制期间应该严格遵守下列规定：(1)遵守法律、行政法规，服从监督；(2)未经执行机关批准，不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；(3)按照执行机关规定报告自己的活动情况；(4)遵守执行机关关于会客的规定；(5)离开所居住的市、县或者迁居，应当报执行机关批准。对于被判处管制刑的犯罪分子，在劳动中应当同工同酬。⑤

与普通公民进行比较，管制犯的人身权利虽然受到了一定的限制，但是这种限制并不明显。主要有以下几点问题：第(1)条要求犯罪分子遵守法律法规，但是哪怕是一名普通公民也应遵守类似内容的规定。对于服从监督的规定来说，只要管制犯遵纪守法，那么这条规定就几乎没有任何惩罚作用；第(2)条所涉及的这六种权利的行使，即使是普通公民也需要在法律的规定之下行使，缺乏针对性；第(3)条依规报告活动情况，需要报告的活动的范围以及不按时履行的惩罚后果缺乏具体规定，惩罚性较弱；第(4)条遵守会客规定，但在实际生活中，执行机关无法真正及时的了解犯罪分子的遵守情况。是否遵守一般来源于犯罪分子的汇报，缺乏可行性；第(5)条关于离开、迁居需要报批的规定，与普通公民相比，管制犯多了一个限制条件，即必须经过执行机关的批准。但通常情况下，犯罪分子的要求只要合法都会得到允许。

第39条的五款规定基本上都带有这种性质，规定并没有体现出作为一种刑罚应有的惩罚性，无法体现出管制刑作为一种刑罚应具备的价值与功能。

(三)管制刑执行方式方面的问题

我国的管制刑长期处于概括性的阶段，在实践层面一直缺乏具体的规定。刑八公布后，关于我国管制刑执行方式的内容有了一定的具体化的发展，但是经前文所述数据调查，管制刑的适用率仍没有提高。这说明，管制刑的行刑方式仍存在一定的问题，我国相关法律法规尚处在起步阶段。

1.社区矫正存在的问题

刑八颁布实施以后，管制刑行刑方式更加规范，将社区矫正确立为必须予以执行的方式。但我国在社区矫正方面的立法仍存在着很多缺陷，法律制度未能给实践工作提供保障。管制刑的社区矫正工作是一项复杂的管理工作，需要各学科专业知识兼具的人才能胜任此工作，才能实现适用管制刑的目的，但是现行立法缺乏对于专职人员的考核评估规定。此外管制刑因其特殊的性质，所以最好的方式是引入国外关于行刑社会化的理念，使社会群众都可以参与到预防与监督犯罪的过程中来，⑥但是，目前社区组织在社区矫正当中缺乏主动的参与，且未能发掘家庭成员参与的重要作用，如：通过亲情的优势促使管制犯更加积极的改过自新，更好的接受教育矫正，但我国在此方面仍几乎是空白，缺乏细致的规定。

2.禁止令存在的问题

《刑法修正案(八)》第三十八条第二款规定“判处管制的，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。”⑦禁止令一般是根据犯罪人的犯罪事实以及人身危险性等犯罪情况，在判处管制时进行综合考虑，罪犯被有针对性的根据其犯罪情况强制其在管制执行期间内遵循法条所述的禁止规定。如：一名从事食品假冒伪劣的制假卖假的犯罪分子，当其罪行被揭发后，如若未造成重大影响，可在刑罚执行期间禁止其从事生产、销售食品类商品的活动。但是禁止令作为一项新设立的刑罚执行制度，立法还不完善，实践中经验也不够多，所以暴露出很多问题。

对人身危险性的判断，是法官宣告禁止令的重要依据。此规定的不足在于没有具体衡量标准。其次，关于管制犯应遵守禁止令的规定在实际执行过程中可操作性较弱。因为管制犯是否按照禁止令的要求进行活动，执行机关无法及时有效的掌握，禁止令执行机关监管不到位。刑事禁止令所禁止的是进入特定场所，例如学校、娱乐场所等，在执行机关批准管制犯离开原居住地后，其进入新地区的特定场所则处于监管失灵的状况。而刑事禁止令异地监督制度的空白，导致多地执行机消息传递不通畅，使禁止令流于形式。

三、管制刑若干问题的具体完善

(一)扩大管制刑适用对象和范围

我国现行刑法总则中缺乏对于管制刑适用对象的具体规定，应从以下方面进行相应的完善：一、未成年人犯罪可适用管制刑。未成年人的犯罪动机、起因和所犯罪名与成年人有着很大的不同，其犯罪多集中于盗窃、寻衅滋事等危害较轻的犯罪中，犯罪原因多出于一时冲动，而未成年人年龄较小、易受环境的影响，但也正因为年龄较小，其可塑性较强，易于教育与改造，所以对犯罪情节较轻、主观恶性不大的未成年犯应当优先适用管制刑，保有其正常学习生活的机会。二、对因过失犯罪的人可以适用管制刑。我国刑法对过失犯罪没有规定管制刑，但考虑现实情况，过失犯罪的犯罪人主观上并无大的罪过，只是因为疏忽大意或过于自信而造成了危害结果。因此对过失犯罪中罪行较轻、危害性不大的罪犯，没有必要对其进行关押，遂可以适用管制刑。

对于管制刑的适用范围来说：一、应对规定拘役刑的犯罪同时规定管制刑。两者在罪行轻重程度、社会危害性方面几乎一致，区别主要在于是否需要关押，以此来看，规定拘役刑的罪名也应同时规定管制刑，在具体适用时，由法官根据具体情况判处合适的刑罚，管制刑也因为其法条可能适用的罪名变多，有更多选择适用管制刑的机会从而提升其适用率。二、吸纳其它符合管制刑适用条件的犯罪。除了对规定拘役刑的犯罪同时规定管制刑外，对其他未规定拘役刑但符合管制刑适用条件的犯罪也应规定适用管制刑，例如：非暴力犯罪、破坏家庭婚姻关系犯罪、知识产权类犯罪、假冒伪劣类犯罪等。这几类犯罪的犯罪行为容易被基层司法机关和公众所监控；而犯罪人一般主观恶性较小，较为容易被管理，或具有公众危害性，与人民群众的利益息息相关，在群众中能够受到有效控制。因此对上述几类犯罪在造成社会危害较轻时，应当允许适用管制刑。

(二)调整管制刑适用内容

针对管制刑适用内容的问题，我认为应当删除较为无用的内容，对于第(1)条中所规定的遵守法律、行政法规，此种实质为公民的基本义务的相关规定无须放在管制刑的立法条文中，也难怪有学者认为，“就现制而言，管制刑与其说体现了刑罚的轻缓化，不如说刑罚由此被虚拟化”。⑧此条文应予以删除。应予删除的还有第(2)条所规定的限制政治自由的内容。根据《中华人民共和国集会、游行、示威法》和《新闻出版条例》等法律法规的规定，管制犯作为一般公民也须遵守规定，同时管制刑这项规定与现行刑法中剥夺政治权利的刑罚有重复之处，由于其在现实中也很难执行，故建议删除。第(3)条中按照执行机关的规定报告自己的活动情况的规定，应予以细化，可增加相应的立法规范：建立相应的惩罚措施，明确活动情况的范畴，例如参加大型文艺活动、宣传活动等。对于按时报告自己的活动情况并积极参加教育改造活动的管制犯可予以一定的奖励，如减轻刑期等，对于未按时报告自己活动情况的管制犯进行警告。对于第(4)、(5)条所规定的遵守会客规定、迁居需报告的规定，针对实践中缺乏可行性的现状，建立异地联网监督制度。将各地区的管制犯登记在案，可结合现代科技技术，对其进行一定手环GPS定位追踪的方式。当管制犯离开此地并报告时，及时借助网络平台反馈给迁居地监管部门。针对管制刑所规定的适用内容，如若管制犯不遵守其规定，情节严重时，可建立相应的法律制度：规定当犯罪分子故意违反规定、逃避制裁时，执行机关可申请法院改判为剥夺自由的刑种，以示惩罚。对于同工同酬的规定，可以对其附加执行一段义务劳动的时间，以表示对于犯罪的惩处。根据现实情况适当的调整管制刑的适用内容，增强管制刑的惩罚性，是在现行立法背景下，能够有效提高管制刑适用率的良好方法。

(三)规范管制刑的执行方式

1.社区矫正的完善

我国刑法对管制刑的规定过于抽象，导致管制刑的执行缺乏依据，在实践中出现落空的情况，所以应尽快出台相关立法。社区矫正作为一种新兴事物，其立法的内容至少应该包括以下几个方面：一是明确社区矫正监管机关的性质、地位及权责；二是对社区矫正相关部门进行职能细分；三是规范社区矫正相关工作人员的权利义务、考核机制及福利保障；四是明确社区矫正管理办法和措施，使其能够井井有条、行之有效；五是规范保障社区矫正对象的权利义务，保证其合法合

理的人身权利。因此，应当对刑法中关于管制刑的规定进行补充和完善，并且制定专门的《社区矫正法》来确定社区矫正工作制度，使其工作有序进行、有法可依，更能有效的提高管制刑在司法审判中的适用率。

2.禁止令的完善

禁止令是法官根据犯罪情况在判处管制刑时予以适用的，对犯罪人的人身危险性作出准确评价是适用禁止令的前提，但现在我国缺乏相关方面的具体规定，遂应制定人身危险性评估细则，人身危险性应从犯罪人的平时表现和犯罪行为以及犯罪后的表现进行综合衡量，考察其犯罪动机、根据其在犯罪过程中的手段、性质，以及犯罪后的悔罪程度，综合考虑从而衡量其是否会再次作案。另外，还可以从犯罪分子的个人信息方面进行考量，比如犯罪分子的文化水平、就业状态、家庭关系等。我们只能给出一些相对合理和规范的评判标准，以避免司法人员主观任意审判，但保留法官裁量权是必要的。同时，禁止令监管机关力量有限，遂我们应利用互联网、新媒体等现代技术手段，在社区矫正机构与公众间建立信息反馈平台，把公众纳入到监管体系中来，必要时可对参与到禁止令执行的社会公众予以一定的奖励，使得形成全民参与的监管格局，这样才能更有效的发挥禁止令的效能，提高管制刑的实际适用率。

管制刑作为我国唯一限制自由的主刑，符合世界刑罚轻缓化的发展趋势，有着预防、教育、改造等多方面功能，有着独特的适用价值和先进性。虽然我国管制刑在立法、司法和执行等方面存在着很多问题，但大多数问题都可以通过完善立法来进行改善的。这是一个需要不断发现问题、改正问题的过程，我们应当在逐步追求法治化的同时，取长补短，为管制刑的改革与发展开辟道路。

[ 注 释 ]

①邱兴隆，许章润主编.刑罚学[M].北京：群众出版社，1988：219-224.

②曾宪义，王利明.刑法[M].北京：中国人民大学出版社，第五版，第176页.

③阎少华.管制刑研究[M].吉林：吉林人民出版社，2005：149.

④李俊，代胜文.管制刑的立法完善对策[J].法制博览，2013.11.

⑤《中华人民共和国刑法典》第39条.

⑥高长富.管制刑适用的困境与对策[J].吉首大学学报，2013，34(6).

⑦《中华人民共和国刑法典》第三十八条.

⑧王利荣.也谈管制刑适用的法律调整[J].中国刑事法杂志，2000(4).

[ 参 考 文 献 ]

[1]阎少华.管制刑研究[M].吉林：吉林人民出版社，2005.

[2]邱兴隆，许章润.刑罚学[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[3]曾宪义，王利明.刑法[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[4]李俊，代胜文.管制刑的立法完善对策[J].法制博览，2013.11.

[5]王利荣.也谈管制刑适用的法律调整[J].中国刑事法杂志，2000(4).

[6]高长富.管制刑适用的困境与对策[J].吉首大学学报，2013，34(6).