公租房“遇冷”问题的破解

谭禹 宋艳林

摘 要：当前我国公租房供给面临着选址偏远、租金偏高等诸多问题，许多地方出现了公租房“遇冷”的尴尬局面，现有的公租房供给模式亟待改革创新，而政府购买公共服务理论为创新现有公租房供给模式提供了好的思路。运用新公共管理理论分析了政府购买公共服务的理论基础及其在公租房领域的运用，探讨了政府购买公租房服务的作用，认为政府购买公租房服务能有效减轻政府财政投资压力、有效降低公租房租金价格、能更好地匹配租户多样化的住房消费需求。

关键词：政府购买服务 公共服务 公租房 新公共管理

一、引言

2013年12月，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委对外公布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房（简称公租房）。与此同时以产权保障为主要特征的经济适用房逐步淡出住房保障体系，政府主导提供的住房保障由“产权”向“租赁”转变，公租房成为近年来最主要的保障性住房供给模式。“十二五”期间，中央新建保障性住房3600万套，其中重点是公租房。然而令人感到困惑的是，尽管广大中低收入人群对公租房有着强烈的需求偏好，但在广州、武汉、济南、上海等诸多城市，新参加工作的大中专毕业生、广大外来务工人员等公租房保障对象对公租房申请却并不“感冒”，全国多个城市均出现了公租房“遇冷”的尴尬局面。近年来《人民日报》对公租房为什么变成了“空租房”做了系列报道，现有的公租房供给模式亟待改革与创新。本文以新公共管理理论为指导，从政府购买公共服务视角，探索采用政府购买公租房服务方式创新现有公租房供给模式，从而化解公租房“遇冷”的尴尬局面。

二、新公共管理理论与政府购买公共服务

政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托等方式将原本由政府自身承担的向公众提供的公共服务职能一定程度上让渡给私人企业或非营利机构等社会力量来履行，政府安排公共财政预算资金向公共服务承接者付费。政府购买公共服务是政府为应对公共事务治理领域效率低下问题，而对公共服务供给方式开展的创新。政府购买公共服务的突出特征是公共服务提供者与生产者相分离。由于公共服务具有公共产品属性，政府扮演着公共服务“提供者”的责任主体角色，表现为在公共服务提供中要发挥资金保障、服务质量监督的重要作用。而具体的公共服务生产过程则可交由市场，通过企业或非营利机构组织生产。政府购买公共服务有效地实现了公共服务“提供”与“生产”的分离，从而在公共服务生产领域引入市场机制与多元供给主体，打破了政府对公共服务供给的垄断，通过市场竞争來提高供给效率。

新公共管理理论为推动政府购买公共服务的广泛开展提供了理论基础。按照萨缪尔森给出的经典公共产品理论，由于公共产品所具有的非排他性和非竞争性特征使得公共产品供给面临着“市场失灵”，从而政府就合乎逻辑地成为公共产品供给主体。然而随着公共服务（产品）需求规模的大幅增长，在公共服务领域政府供给也面临着资金短缺、多样化的消费需求难以满足等“政府失灵”问题。为应对公共事务治理领域面临的“市场失灵”与“政府失灵”，上世纪80年代以来，西方发达国家开展了一场轰轰烈烈的公共行政改革运动，Christopher Hood（1991）将其命名为“新公共管理”（New Public Management）。新公共管理理论最重要的主张就是改革公共服务领域的供给结构，追求3E（Economy、Efficiency、Effectiveness），即经济、效率、效能为根本目标。在新公共管理理论诸多流派和主张中，最具有代表性的就是2009年诺贝尔经济学奖获得者——埃莉诺·奥斯特罗姆提出的“多中心治理理论”。该理论指出，在传统的资源配置模式“市场—政府”这种非此即彼的两个极端之间，还存在其他治理模式。主张在公共事务治理领域引入非营利机构等社会组织作为多元供给主体参与市场竞争，形成政府、市场和社会组织相互竞争与制衡，进而有效化解政府包揽社会公共事务而面临的效率低下问题。

多中心治理理论对政府、市场、社会组织在公共事务治理领域的功能和职责进行重新分配，主张政府在公共事务中的职能是“掌舵”，而非“划桨”（Steering not Rowing），政府应更多地关注公共服务决策，而把具体的公共服务生产交给更广泛的社会力量，包括私营企业与非营利机构。埃莉诺·奥斯特罗姆指出，政府作为公共服务的提供者，不一定要“亲力亲为”生产该项服务。进而该理论进一步区分了公共服务“提供”与“生产”的问题。“提供”是指政府通过征税和支出决策，决定适当类型的服务及其供给水平。政府“提供”公共服务表明政府是公共服务供给中的责任主体，涉及的是责任问题，而“生产”是把投入转化为产出的技术过程，涉及的是效率问题。

多中心治理理论的实质在于倡导公共服务（产品）运营机制市场化，或者说是市场化生产，而非政府提供责任市场化。传统的市场化是指以亚当·斯密所提倡的有限政府为前提，将诸多准公共产品视为私人物品，交给市场来主导提供。实现公共服务运营机制市场化，可以减少公共服务供给中的政府垄断性，以提升供给效率，更好地满足消费者个性化的消费选择。在政府购买公共服务过程中，政府集“提供”与“生产”于一身的传统的公共服务供给功能得以重组，政府只是扮演公共服务提供者角色，而把公共服务的“生产环节”委托给私人企业或非营利机构，实现公共服务由多元主体生产，从而在生产领域引入市场竞争机制，提升供给效率。

三、政府购买公共服务在公租房领域的运用

公共服务是指公共部门为了满足公民的公共需求，生产、提供和管理公共产品的活动、行为和过程。这些公共产品一般包括公共教育、公共卫生、公共设施、住房保障等。政府向中低收入者提供公租房，实质是为这些人群提供住房保障服务，属于公共服务范畴，需要政府的干预。而通过采取政府购买公租房服务模式，能够有效克服当前我国公租房供给领域面临的效率低下问题。

目前我国由政府主导的公租房供给模式从“提供”到“生产”全由政府包揽，政府不但要投资兴建公租房，而且还要负责公租房运营，实践中面临着财政投资压力巨大、公租房供求关系不匹配且出现公租房“遇冷”的局面，一方面政府投资兴建了大批公租房，另一方面住房困难的广大中低收入人群却对公租房申请并不积极。根据新公共管理理论的解释，在公租房供给领域出现这种尴尬局面，原因在于政府对公租房的供给集“提供”与“生产”于一身，在“生产环节” 缺乏多元供給主体，市场竞争机制缺失，遂引发了公租房领域公共行政效率低下的“政府失灵”。

公租房作为政府向民众提供的住房保障服务，属于公共服务领域范畴。为应对公租房领域面临的“政府失灵”问题，根据新公共管理理论的主张，可以采取政府购买公租房服务模式，实现“提供”与“生产”相分离，打破政府垄断，避免政府包揽公租房服务引发的诸多弊端，化解公租房“遇冷”的尴尬。政府购买公租房服务的过程表现为把“生产环节”让渡给私人企业或非营利组织，将市场竞争机制引入到公租房服务领域，发挥财政资金的引导作用和杠杆作用，撬动市场上的专业化住房租赁机构“生产”公租房服务。政府购买公租房服务的运行机制如图1所示：

在图1中，专业化的住房租赁机构承担了公租房服务的“生产过程”，表现为租赁机构与社会上的“私人房东”签订长期租赁合同，把社会富余存量住房进行收储作为公租房房源，租赁机构再把这些房源租赁给公租房保障对象并提供相应的租赁服务。政府作为公租房服务提供者，主要发挥公租房政策制定、资金筹措、服务购买、服务监督等作用。专业化住房租赁机构作为公租房服务的生产者，主要扮演政策的执行者、公租房房源组织者、公租房服务承担者等角色。公租房保障对象作为公租房服务的消费者，享受专业化住房租赁机构（私人企业或非营利机构）提供的住房保障服务，并向租赁机构每月交纳略低于市场价的房屋租金。

借助政府购买公租房服务，将私人富余存量房转变为公租房，住房保障服务对象可能对这种转变难以接受。在这里我们需要对公租房概念进行重新认识。从公租房制度的价值取向看，公租房制度的本质是政府为住房困难人群提供住房保障服务，作为物理形态的房屋只是作为提供这种服务的载体，因此公租房制度的本质应该是住房保障性，而非物理形态的房屋本身。实现“住有所居”的住所既可以是政府投资兴建的公有产权住房，也可以是政府委托社会机构长期租赁的私有产权住房。政府提供的公租房服务与该房屋的产权归属没有必然联系。政府在购买公租房服务过程中也依然承担了提供公租房服务责任，表现为政府对整个公租房体系的运作、管理，以及为购买公租房服务提供财政资金支持等（李海涛，2015）。因此基于提升供给效率的政府购买公租房服务，政府并没有推卸作为公租房服务提供者应该承担的主体责任，只不过是将公租房服务的生产功能让渡给了专业化租赁机构。

另外，政府购买公租房服务过程中，公租房的产权归属既可以是公有产权也可以是私有产权具有政策依据。2012年5月28日，住建部颁布的《公共租赁住房管理办法》（住建部令[2012]第11号）第三条明确指出，公共租赁住房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集，因此政府购买公租房服务不存在制度障碍。

四、政府购买公租房服务与公租房供给效率的提升

我国传统的公租房运营采取“统一建设、统一管理、统一分配，以租养房”模式，该模式的一个典型特征就是政府对公租房领域的垄断。该模式不仅使得政府面临着巨大的公租房建设财政投资压力，而且公租房供给效率不高，造成租金价偏高，供需不匹配，最终产生公租房“遇冷”的尴尬问题。而政府购买公租房服务，通过市场化手段筹措公租房房源，从存量角度拓展公租房的有效供给，是对目前注重从增量角度增加公租房的建设供应的有力补充。政府购买公租房服务，是一种有别于现有公租房供给的新模式，打通了私人租赁住房市场与公共租赁住房市场的联系，能有效降低公租房租金价格、提高公共资金投资效率、满足消费者多样化的住房消费需求，避免出现公租房“遇冷”的局面。

（一）能有效降低公租房租金价格，使住房保障对象享受到低廉的租金

现有的公租房建设是按照“保本无利”或“保本微利”的原则来进行政策设计的。按照这个原则，即使公租房建设享受土地划拨、税费减免等优惠政策能大幅降低成本，但是征地拆迁、建设装修的成本也不低。根据西安市住房和建设委员会提供的数据，该市在2015年新建公租房的成本为4000元/平方米。如果公租房项目融资要从银行贷款，根据保本原则，投资回报率或者说公租房月租金至少要能够弥补银行贷款利息成本。以西安市为例，建设一套户型为50平方米的公租房，若建设成本为4000元/平方米，需要建设资金20万元。如果从商业银行申请公租房建设贷款，年限20年，利率5.9%，按照等额本息还款法支付本息，政府需要每月支付给银行1421元。一套50平方米的公租房平均每平方米每月要分摊28.4元的资金成本。如果按照这个保本价格（还没包含运营成本）收取公租房租金，却可能会高于同期市场化租金。

政府购买公租房服务，通过政府与私人展开合作，却能够获得最佳的公租房租金成本优势。在成本计算中，政府是以现行投入成本估计未来回报，而私人住房租赁市场上的社会个人，则是以过去投入核算当前收益，而且社会个人的收益还包含了房屋的增值和增值预期。保本原则使得政府建设公租房的租金回报率至少要能弥补银行贷款利息。而社会个人房东对租金回报的预期下线是银行存款利息，他们更关注的是基于住房中长期保值、升值的收益。

长期以来，我国房屋租赁市场的租售比（每平方米月租金与每平方米售价之比）一直处于较低水平，目前我国房屋租售比基本已超过500，折合租金年收益率为2.4%。甚至在某些城市租金年收益率还达不到1%，租售比达到1000以上（阳雪雅，2015）。在社会平均收益率可以达4%左右的情况下，私人住房租赁市场租金回报率明显低于社会平均利润率。通过政府购买公租房服务，把个人富裕存量房纳入公租房体系后，政府运作公租房体系的成本大幅降低，这将能有效降低公租房租金价格，使得住房保障对象享受到低廉租金的实惠。

（二）能减轻政府财政投资压力，弥补公租房有效供给的不足

政府购买公租房服务，通过社会机构租赁社会存量房转化为公租房，而不是通过大量兴建公租房来拓展房源，使得政府避免了因大规模建设公租房而需要投入巨额财政资金的压力，而且还能减少公租房项目配套设施建设所需要的财政投入。因为社会富余存量房大多位于城区成熟社区，基本配套设施已经完善，无需政府再安排配套设施建设资金投入，同時也避免了政府兴建公租房选址偏远、基础设施与配套设施难以跟上的局面。

政府购买公租房服务，将市场机制引入公租房领域，打通了私人住房租赁市场与公共住房租赁市场的联系，能有效弥补公租房有效供给的不足。在当前的住房市场供求格局下，我国的一线城市及二线热点城市已进入存量房时代，商品房空置现象非常突出。按照原中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文的说法，2017年大中城市房屋空置率是11.9%，小城市房屋空置率13.9%。根据2014年《中国家庭金融调查报告》提供的调查数据：2013年全国城镇家庭住房空置率高达22.4%，其中六大城市重庆、上海、成都、武汉、天津、北京的空置率分别为25.6%、18.5%、24.7%、23.5%、22.5%、19.5%。市场空置房主要来源于城市自有多套住房的家庭。与个人富余存量房大量空置形成鲜明对比的是公租房房源有效供给严重不足。相关资料显示，上海市各类存量闲置房源达到83.3万套，“十三五”期间公租房的需求为38.4万套，存量房源完全能覆盖，无需大量新建公租房。由于政府独家承担公租房建设供给，所需投入巨大，使得公租房有效供给严重不足。而通过政府购买公租房服务，运用市场化力量将来源分散、规模庞大的社会个人富余存量房导入公租房体系，这是对现有公租房有效供给不足的有力补充。

（三）能更好地实现公租房市场供需匹配，满足租户多样化的住房消费需求

首先，户型能更好地匹配租赁户的消费需求。根据国务院的要求，公租房以单套建筑面积40平方米的小户型为主。政府希望宝贵的财政资金投入能够获得尽可能多的住房单元。但作为公租房保障对象的广大中低收入人群住房需求具有异质性与多样化特征。公租房的潜在需求对象固然有许多单身，但也有大量家庭或即将建立家庭的人群，过于单调的小户型会阻挡需求者进入公租房申请行列。而通过政府购买公租房服务，由于市场供给的公租房户型与面积多样化，能更好地匹配住房保障对象不同的消费需求。

其次，能使租户享受到便利的交通与生活配套设施。一些城市的主城区“寸土寸金”，难以划出大块土地大规模开展公租房建设，从而不得不将公租房规划在远离主城区的城乡结合带，对于住房保障对象而言，将面临着因为地段偏远而不方便上下班的尴尬。借助政府购买公租房服务，由专业化住房租赁机构筹措的个人富余存量房遍布于城区各成熟社区，具有交通便利、配套设施完善等特征，能有效避免公租房因地段不佳、交通不便而出现的“遇冷”局面。

再次，能够促进外来人口的城市融合，防止贫民窟的出现。与政府统一新建公租房小区相比，通过政府购买公租房服务而筹措的房源来源分散，避免了因低收入人群密集扎堆居住而出现的大规模聚集，从而避免滋生各类社会问题，这种分布较好地满足了享受公租房福利的人群融入城市社会的要求。

五、结语

我国公租房政策自实施以来，在取得一定效果的同时也暴露出诸多问题，如租金偏高、规划不合理，许多地方出现了公租房“遇冷”的尴尬局面。现有的公租房供给模式亟待改革创新。而政府购买公租房服务，通过市场化手段筹措公租房房源，从存量角度拓展公租房的有效供给，是对目前注重从增量角度增加公租房的建设供应的有力补充，是一种有别于现有公租房供给的全新模式，能有效提高公共资金投资效率、降低公租房租金价格、满足租户多样化的消费需求。政府购买公租房服务，借助市场力量培育住房租赁市场多元供给主体、筹措公租房房源，符合新时期“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”改革思路，具有较高的社会效益，值得在一些住房问题突出的城市大力推介。

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〔本文系2016年度广州市哲学社会科学“十三五”规划课题“基于Logit模型的蚁族人群公租房需求意愿影响因素实证研究”（课题编号：2016GZGJ39）、广东省哲学社会科学“十三五”规划2016年度一般项目“广东省外来务工人员公租房需求意愿影响因素实证研究（项目编号：GD16CSH03）阶段性成果。〕