产业引领滇西地区扶贫开发的实践与启示

任曙明 刘珊珊 吴克华

摘要：滇西地区是我国连片贫困区域之一，貧困程度深、返贫率高，扶贫开发难度较大。作为我国特色扶贫开发的重要特征，产业扶贫能够显著增强贫困地区自我发展能力，实现“造血式”扶贫。在此背景下，保山锐意创新，以特色工业产业为引领，通过兴建“园中园”，构建了“特色工业产业+园区+贫困户”的产业扶贫模式。本文从产业选择、产业发展以及利益联结三个方面，阐述了保山依托“园中园”实施产业扶贫的具体过程，并总结其成效与经验，为滇西其他贫困地区扶贫开发工作提供启示与借鉴。

关键词：产业引领；滇西地区；扶贫开发；保山园中园

一、引言

滇西连片贫困地区（以下简称滇西地区）是国务院于2012年确定的14个集中连片特殊困难地区之一，是我国新一轮脱贫攻坚战中的重点关注区域。作为重要的少数民族聚居地与边境地区，滇西地区的扶贫开发不仅关系到全面小康社会的建设，而且关系到国家稳定与民族和谐，现实意义重大。然而，由于贫困程度深、返贫率高，滇西地区的扶贫开发工作面临较大挑战。

滇西地区是我国目前贫困程度最深的地区之一，包含保山市、丽江市、普洱市等10个市州的56个县市，其中囊括了45个国家扶贫开发工作重点县，脱贫任务十分艰巨①。一方面，滇西地区贫困人口基数大。据统计，截至2015年底，滇西集中连片特困地区仍有贫困人口192万人，贫困人口占总人口比例为15.5%，远远高于全国平均水平5.7%②。另一方面，相比于其他地区，滇西地区人均收入水平低。根据统计，根据统计，2015年，滇西地区农村常住居民人均可支配收入为6943元，仅占同期全国平均水平的60.79%，更无法与东中部发达地区相比③。

此外，滇西地区返贫率较高，进一步增加了其扶贫开发的难度。事实上，自扶贫工作开展以来，滇西地区一直是云南省以及国家的重点关注对象，先后投入了大量人力财力帮助其开展扶贫工作。但由于以往扶贫措施多注重“输血”，滇西地区贫困群众的创收能力与自身素质并未得到明显改善，普遍缺乏专业技能，只能从事低效、简单的劳动生产。这使得滇西贫困群众无法依靠自身发展获得较高水平的稳定性收入，对自然灾害、意外事故、市场波动等风险的抵御能力差，一旦离开外力支持，极易发生返贫现象。再加上滇西地区经济发展落后，无法为贫困群众提供足够的保障措施用于防范、抵御风险，使得当地群众返贫几率进一步增加。

滇西的贫困特征要求其扶贫工作不仅要行之有效，而且要持之有效，这使得产业扶贫成为滇西地区扶贫开发的重点。作为地区脱贫的必由之路，产业扶贫以发展地区特色产业为杠杆，能够有效解决贫困地区群众当下生存与长期发展问题，实现“造血式”扶贫。十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视产业扶贫工作，强调发展特色产业，实施产业扶贫是实现贫困地区精准脱贫、长久脱贫的重要举措。《“十三五”脱贫攻坚规划》中指出，贫困地区要着力发展脱贫带动能力强的特色产业，带动贫困群众持续增收。习近平总书记在宁夏、河北、云南等多地考察时，也明确提出，“要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”。

作为滇西地区的主要城市之一，保山同样面临着贫困程度深、返贫压力大的严峻形势。在此背景下，保山以“园中园”为载体，打造了“特色工业产业+园区+贫困户”的产业扶贫模式，聚集发展了新材料（硅基产业）、生物资源加工、装备制造等特色工业产业，有力地带动了脱贫进程。以保山为例，结合“园中园”建设过程，本文从产业选择、产业发展、利益联结三个方面对其产业扶贫进行介绍，并总结成效与启示，从而为滇西其他贫困地区实施产业扶贫提供借鉴。

二、保山产业扶贫的实践

保山市位于云南西南部，下辖隆阳、施甸、腾冲、龙陵、昌宁一区四县，其中，施甸、龙陵、昌宁为国家扶贫重点县，腾冲为省级扶贫重点县①。截止2015年底，保山市仍有贫困人口20.11万人，贫困状况较为严重②。为了进一步加快脱贫步伐，保山政府创新性地在保山工贸园内划出特定区域，供各县兴建“园中园”，以特色产业发展来带动地区脱贫。通过因地制宜选产业、创新机制兴产业、利益联结促增收三大步骤，“园中园”兼顾了产业发展与地区扶贫，效果十分显著。

（一）因地制宜选产业

选准产业是贫困地区实施产业扶贫的前提条件。如果产业选择出现偏差，贫困地区不仅不能实现以产业发展带动脱贫的目的，而且会导致资源浪费，加重贫困问题。因此，保山政府因地制宜，结合地区自然资源、产业基础、市场需求，确立了“园中园”各个园区的特色产业。

以昌宁园为例，保山政府综合考察昌宁状况后，将生物资源加工业作为其特色扶贫产业。首先，昌宁具备丰富的生物资源禀赋。昌宁被称为“核桃之乡”、“茶叶之乡”，境内拥有植物1600多种，其中已知的木本植物有615种；森林覆盖率达60.43%，活立木储量达1558万立方米，生物资源十分丰富③。其次，昌宁拥有一定的农产品生产基础。昌宁是保山境内的农特产品生产大县，在核桃、甘蔗、烟草、茶叶等多种农产品生产上已初具规模。以茶叶为例，截至2015年，昌宁全县茶园总面积达25万亩，干茶总产2.29万吨，实现总产值15.2亿元，产业基础较好④。最后，昌宁地区的农特产品在市场上需求较高。昌宁地区的名优特产泡核桃以其果大皮薄、色泽鲜亮、肉质饱满的特点，在国内市场以及亚、欧、美等国际市场上受到了一致欢迎。但由于精深加工能力不足，昌宁地区的农特产品在市场上仍处于价值链低端，未能实现资源优势、产业优势向经济优势的转变。因此，依托丰富的生物资源，结合当地农特产品生产基础，以“园中园”为平台大力发展生物资源加工业，是实现昌宁地区经济增长、贫困群众增收的重要途径。

与昌宁园的产业选择方式类似，保山政府针对其他县区的实际状况，为其园区确定了特色产业。其中，龙陵园主要发展硅基（新材料）产业；施甸园主要发展装备制造业；腾冲园主要发机电产业。通过因地制宜、选准特色产业，保山以“园中园”为载体，为地区产业扶贫的开展奠定了基础。

（二）创新机制兴产业

产业扶贫关键在以产业发展为“杠杆”，撬动地方“穷根”。因此，在选择扶贫产业后，如何高效配置要素，实现产业发展，是贫困地区实施产业扶贫要解决的重要问题。对此，保山在土地利用、金融支持、招商引资等方面进行了创新，从而实现了各园区特色工业项目的振兴，发挥扶贫功效。

首先，创新土地利用机制。保山各县山多坝少，土地资源稀缺，没有在本地大规模发展特色产业的能力。在吸取“飞地经济”发展经验后，保山市创造性地打破行政区划，实现了辖区内土地资源的共享。在位于隆阳区的保山工贸园区内，保山市拟划出19045亩土地供各贫困县使用，兴建“园中园”，发展特色产业。其中除腾冲市根据实际需要供给外，规划给施甸园区不低于3000亩、龙陵园区不低于5000亩、昌宁园区不低于3000亩的建设用地，并由保山工贸园管委会负责统一征地、统一规划、统一报批。通过建设“园中园”，创新土地利用机制，保山解决了各县特色产业发展用地的供需矛盾，实现了“一县一业”产业扶贫的全面覆盖，从而有力地带动了当地贫困群众创收。

其次，创新金融支持方式。资金是产业发展必不可缺的要素投入，而保山各县经济发展落后，缺乏足够的资金资源支持扶贫产业的快速成长。对此，保山政府按照“一个产业、一支基金”的思路，为每个园区统一设置了2亿元的产业基金，助推园区产业起步。同时，保山政府设立了专项资金，每年安排不少于1500万元，为各园区基础设施建设、企业补贴、企业培育等活动提供资金支持。此外，保山政府积极搭建各种融资平台，为园区获取金融支持提供渠道。例如，保山政府、隆阳区政府与建设银行保山分行开展合作，由市、区政府担保50%金额，为“园中园”提供“助保贷”业务。多样化的金融支持方式为各县发展特色产业提供了资金保障，进而使其达到以产业带动贫困群众增收的目的。

最后，创新招商引资机制。产业发展与扶贫开发离不开规模企业的带动，因此，保山政府在基础设施、企业融资、行政管理等多方面采取措施，促使产业链上下游规模企业入驻“园中园”。其一，保山市通过兴建标准厂房、配置低价工业用电、铺设通讯光缆等举措完善了基础设施，吸引企业入驻。其二，通过采取“51+49”混合所有制股权方式、“10+3”PPP融资方式，保山政府为企业解决了融资难、融资贵的问题，以低成本的投资环境吸引企业聚集。其三，保山制订了《保山工贸园区“园中园”项目建设管理办法》，从行政审批、管理体制、考评体制等多方面简化了企业落地流程，加快了企业在“园中园”的落地。通过招商引资机制的创新，保山着力吸引规模企业向“园中园”聚集，不仅加快了产业发展进程，而且创造了大量就业机会，加快了当地贫困群众脱贫步伐。

以产业扶贫为目标，保山通过选准产业、创新机制，实现了地区特色产业在“园中园”的快速发展，为保山经济增长、群众增收提供了强劲动力。

（三）利益联结促增收

促进贫困群众增收是产业扶贫的最终目的。因此，在特色产业发展同时，如何使贫困群众受益，是地区产业扶贫工作中应当考虑的重中之重。通过激励企业招工、开展技能培训、完善服务体系三个方面的措施，保山政府将“园中园”特色工业发展与贫困群众利益紧密相连，改善了其贫困状况。

首先，激励企业招工。保山政府为“园中园”企业提供了社会保险补贴，鼓励其进行招工，使贫困群众能从特色工业发展中获取工资性收入。具体来说，对于“园中园”中依法与员工签订劳动合同、缴纳社会保险的企业，保山政府根据其缴费期限，按照每人一次性的标准，分别给予500元（满一年）、800元（满两年）、1000元（满三年）的社会保险补贴。这一措施降低了企业用工成本，促使其在当地进行员工招聘，为贫困群众获得工资性收入提供了渠道。

其次，开展技能培训。依托“园中园”平台，保山政府积极开展技能培训，使贫困群众能够在特色工业发展中获取专业技能，提高收入。一方面，加大技能培训资金投入力度。根据《保山市技能扶贫工作实施方案》，保山政府设立了专项资金，积极开展种类丰富的技能培训，提高了贫困群众技能水平多样性。另一方面，改良技能培训模式。以“园中园”平台为契机，保山政府积极推进校企联合的“订单式”培养模式，针对性地提高了贫困群众技能水平与创收能力。

最后，完善服务体系。保山政府建立了多层次的服务体系，为贫困群众在“园中园”特色工业发展中获取工资性收入与专业技能提供助力。首先，保山在园区中成立了人力资源服务工作站，安排专业人员对企业进行了招工业务、培训业务指导；其次，保山政府在各县建立了人力资源市场、在各乡村设置了服务窗口，实现了招聘信息推廣、就业指导、技能培训等项目的“一站式”服务；最后，保山政府还开发了线上服务系统，充分整合园区就业与技能培训信息，加快了贫困群众融入“园中园”，获取产业发展红利的进程。

以“园中园”特色产业发展为抓手，保山在企业招工、技能培训、服务体系等方面采取措施，建立了紧密的利益联结机制。通过利益联结，保山将贫困群众直接纳入产业发展进程中，使其享受产业发展带来的收益，提高了收入水平与创收能力。

三、保山产业扶贫的成效与启示

保山集“山区、边境、民族、贫困”四位一体，是滇西连片贫困区域中的代表城市，贫困程度深、返贫压力大。在“精准扶贫”战略指导下，保山创新思路，聚焦贫困群众，以“园中园”为载体，实行了“特色工业产业+园区+贫困户”的产业扶贫措施，不仅取得了显著的脱贫成效，而且为滇西其他贫困地区的产业扶贫工作提供了启示与借鉴。

（一）脱贫成效

依托“园中园”，保山按照“一县一业”的思路，根据各县发展优势，创新产业发展与利益联结机制，实现了生物资源加工、新材料（硅基产业）、装备制造等特色工业的快速成长，显著缓解了保山贫困程度深、返贫压力大的贫困现状。

首先，“园中园”特色产业的发展降低了保山的贫困程度。一方面，通过创造就业岗位，“园中园”广泛吸纳了当地贫困劳动力参与特色产业发展，从而减少了贫困人口数量。自成立以来，“园中园”引入了西安隆基、富士通（施甸）科技、昌宁千山药机等众多规模企业，创造了大量就业岗位。以西安隆基为例，自2016年6月入驻“园中园”以来，该企业积极开展就业帮扶工作，吸纳保山当地劳动力，已提供就业岗位900余个①。2016年以来，“园中园”共新增就业岗位3万多个，吸纳了2.5万农村劳动力，其中包含建档立卡贫困劳动力2500多人，为保山减少贫困人口提供了可行途径②。另一方面，通过转变生产角色，“园中园”使贫困群众能够从事附加值更高的生产活动，从而提高收入水平。“园中园”基于保山现有产业基础，构建了集研发、生产、加工、销售为一体的特色产业全产业链布局。通过有序引导贫困群众嵌入产业链，“园中园”实现了保山贫困群众从农业经营者到产业工人角色的转变，使其从初级农产品生产转移到生物资源深加工、硅基加工、装备制造等附加值更高的生产活动中，增加了劳务收入。据统计，截止2017年底，“园中园”总计引导1.1万当地群众进入园区，成为产业工人，为贫困群众提供了2亿元劳务费用，显著提高了其收入水平。

其次，“园中园”降低了保山地区的返贫率。一方面，通过“园中园”平台，保山政府开展了更具针对性的技能培训，提升了当地贫困群众创收能力，从而减少了地区返贫现象。保山市根据“园中园”用工需求，积极联合企业、高校、职业中介，广泛开展了电焊钳工、建筑砌砖、电子商务等专项培训和技能培训。据统计，自2016年以来，保山累计培训农村贫困劳动力9.19万人次，占农村劳动力总培训人数的33.6%。众多贫困群众通过“企业+政府+高校”的订单式培训，掌握了至少1门专业技能，增强了创收能力与风险抵抗能力，实现了长期、稳定脱贫。另一方面，“园中园”为保山创造了巨大的经济收益，使政府拥有更多财政收入来完善保障兜底措施，从而降低贫困群众返贫几率。“园中园”自建设以来，特色产业发展迅猛，带来了保山政府税收、固定资产方面收益的大幅提升。据统计，2016年，“园中园”共上缴税金7.12亿元，完成固定资产投资45.17亿元，增加了保山政府的财政收入①。在此基础上，保山政府一方面着力改善地区道路、供排水、防灾减灾等基础设施，另一方面加大社会救助与减灾救灾建设投入，为贫困群众生产生活提供了充分的物质保障，从而降低了当地群众因灾、因病返贫的可能性。

（二）启示借鉴

以“园中园”建设为契机，保山通过特色产业发展取得了显著的脱贫成效。基于保山产业扶贫的实践过程，本文总结出以下几点启示，供滇西其他贫困地区参考。

首先，在产业选择上，要立足实际、突出特色。保山成功实施产业扶贫的重要前提是，立足地区实际，精准选择了生物资源加工、新材料（硅基）、装备制造特色产业项目，找准了发展方向。因此，滇西其他贫困地区在实施产业扶贫时，需要认清地区现状，集中力量发展特色产业。具体来说，一方面，要结合自然资源与产业基础，明确资源优势与产业发展的结合点，选择适合自身的特色产业项目；另一方面，要结合市场需求，选择能够有效对接市场、产生经济效益的特色产业项目，确保资源优势能够转化为经济优势，从而为带动地区脱贫打下基础。

其次，在产业发展上，要创新机制、强化保障。保山以“园中园”为载体，大力创新产业扶持机制，完善物质与制度保障，从而实现了特色产业的规模化、产业化发展，为地区脫贫注入了强劲动力。因此，滇西贫困地区在进行产业扶贫时，必须创新思维，不断完善保障措施。首先，要着力盘活土地资源，优先保障特色产业发展用地，实现土地资源的集中、集约利用；其次，要创新金融支持方式，积极搭建融资平台，为特色产业发展提供多层次、多渠道的资金支持；最后，要完善政策保障，从项目落地、管理、考核等多方面加速特色产业发展，使其成为带动地区经济增长与群众增收的关键引擎。

最后，在利益联结上，要加强引导、多措并举。以“园中园”为平台，保山积极引导企业参与扶贫开发，采取就业与技能培训两种方式，将特色产业发展与贫困群众增收紧密联结，从而加快了脱贫步伐。因此，滇西贫困地区在产业扶贫过程中，需要特别注重利益联结机制的建立，增强贫困群众在产业发展中的参与度与获得感。一方面，要加强鼓励引导，发挥企业带动作用，广泛调动贫困群众参与特色产业发展；另一方面，应采取多种举措，丰富利益联结方式，将贫困群众拥有的生产要素与特色产业发展紧密连接，使其获得务工收入、专业技能、产业发展红利等多种收入，带动贫困群众快速、稳定增收。

（作者单位：大连理工大学管理与经济学部）

责任编辑：凌玉