全面实施预算绩效管理 推动国家预算治理向高端发展

李靖

2018年9月2日，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（以下简称《意见》）印发，为党的十九大提出的“加快建设现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，指明了贯彻落实的方向。《意见》出台之后，各地立即全文转发学习，尤其9月25日正式发布之后，地方各级政府纷纷召开常务会议，认真领会文件精神，研究部署预算绩效管理的具体落实步骤。

《意见》指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体要求。加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，要“以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口”，推动财政资金聚力增效，达到“提高公共服务质量、增强政府公信力和执行力”的最终目标。

一、预算绩效改革启动七年以来，相关制度体系已逐步建立

2011年，国家财政部正式推行预算绩效管理改革。财政部对2009年的《财政支出绩效评价管理暂行办法》做了修订，并于4月2日正式发布。《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）对财政支出绩效评价的原则、概念、对象和内容做出了界定，详细阐释了绩效目标、指标和标准，对绩效评价的组织管理和工作程序等进行了规范并给出了绩效目标申报和评价报告等样本。随后，财政部在7月5日印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），对推进预算绩效管理的重要性、指导思想和基本原则、主要内容以及具体的工作要求进行了阐述。财政部出台的有关绩效评价管理办法和指导意见，推动各级财政预算绩效管理改革迈出了实质性的一步。自此之后，各省财政厅、地方财政局开始成立绩效相关处室，对财政支出分步实施绩效评价管理工作。

2012—2015年，财政部相继出台了《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》（财预〔2012〕396号）、《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）、《地方财政管理绩效综合评价方案》（财预〔2014〕45号）、《预算绩效管理工作考核办法》（财预〔2015〕25号）、《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）、《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预〔2015〕163号），共6个文件，关于预算绩效管理制度体系已基本建立。2016—2018年，财政部印发《关于开展2016年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知》、《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》、《关于开展2017年中央部门整体支出绩效评价试点工作的通知》和《关于开展2017年度中央对地方专项转移支付绩效目标自评工作的通知》，从项目支出试点、到部门整体预算，再到重点项目绩效评价，有力推动了我国各级预算绩效管理在不同领域不断取得新进展，为全面实施预算绩效管理奠定了坚实的基础。

二、基于多年预算绩效管理实践，《意见》出台成为里程碑式的亮点

自2015年新预算法实施以来，随着预算管理体制的进一步规范，加大绩效评价力度、提升预算管理水平的必要性和迫切性日益凸显，经过近三年的探索和酝酿，《意见》的出台终于将“全面实施预算绩效管理”这一具有划时代意义的要求提出来，自此，我国预算绩效管理将进入一个全新的发展时期。

（一）三类绩效评价体系已基本建立

预算绩效管理以目标为导向、以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价等综合管理，核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，实现对财政资金从注重资金投入转向注重对支出效果的管理。因此，目前我国各级预算绩效管理体系主要是针对财政支出建立的，总体分为三大类。

1、重点支出项目绩效评价

主要包括社会广泛关注、与重大政策相关和受各级政府重视的项目。各级财政部门对重点支出项目评价的范围，从最初的基建类、支农类和社保类，不断扩大到财政政策、重点民生、医疗卫生、社会治安、县域经济发展等覆盖财政支出的全口径项目类型。根据重点支出项目的周期特点，分为事前、事中和事后评价三类。绩效评价一般以预算年限为周期，对跨年度的重大或重点项目根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。在评价方式上，以部门自评为基础，采取财政评价和委托第三方评估评价机构评价相结合的方式，逐步建立了涉及重大规划、政策实施的综合性财政支出绩效管理体制。

在财政重点支出项目绩效评价工作中取得的成绩主要有：一是重视制度建设，构建工作构架。对财政支出绩效评价的主体、客体、方法、内容及操作方式作了明确规定。二是健全指标体系，提供技术支撑。一般市本级财政在开展财政支出项目绩效评價中，已经分行业、分部门建立了涵盖一般公共服务、教育、科学技术、社会保障、医疗卫生、农林水等领域的指标体系。三是引入第三方机制，科学选择评估机构，提高政府公信力。同时，开展中介机构评价报告质量审核工作，对评价方案和报告召开两轮专家评审，有针对性地对方案、指标体系和评价报告进行现场质询和评审，提高中介机构绩效评价质量，增强绩效结果的社会信服力。

2、部门预算管理综合绩效评价

即财政部门对本级预算部门预算管理综合绩效所做的评价。部门预算管理综合绩效评价最初从试点单位开始，目前实施较好的省市，已从一级预算部门全覆盖过渡到二级重点预算部门试点阶段。由于评价结果直接运用到单位行政考核，对提升政府行政管理水平的促进作用显著。

为发挥考评工作的导向作用，财政部门需要根据当地特点不断完善考评内容和指标体系。一般来说，市级部门综合考评包括预算编制、预算执行、预算资金监管、预算基础管理工作共4大类一级指标、20多项二级指标和100多项三级指标内容。充分考虑市级部门工作的需要，科学设置指标权重、加大指标的量化，才能使指标更有针对性和操作性。为确保考评工作客观、公正，将考评工作分为制定考评方案、下发考评通知、部门开展自评、财政部门组织再评价、确定考评结果、反馈考评问题、通报考评结果、兑现奖补资金等8—10个阶段。其中，在财政部门再评价环节，每年在11月份集中开展实地考评，对预算编制情况、资金监管和预算基础管理等进行详细查阅；在年底，按照决算报表汇总数据得出结果。

3、省（或市）对下级财政管理综合绩效评价

一般指省对所辖市、区县财政综合管理水平进行的年度考评。通常包括财政收入、预算支出、预算编制、综合财政管理和财政改革推进情况等考评内容。其中，财政收入包括收入均衡入库和收入质量等指标；预算编制包括完整性和规范性两方面；支出预算执行情况包括支出预算执行、重点支出保障、盘活存量资金和“三公”支出执行等；综合财政管理包括法制财政建设、财政资金使用监管、财政供养人员控制、对乡镇和村级资金监管、预算管理信息编报、宣传及培训、财政基础数据库建设、行政事业单位资产管理、地方政府性债务管理、公务支出标准建设、财会人员管理等十几项重点财政基础管理；财政改革推进情况包括预算管理改革、预算绩效管理改革、国库集中支付改革、政府采购管理及其他财政管理创新改革等五项重点改革内容。

省（或市）对下级财政管理综合绩效评价以强化预算管理、完善工作机制、明确绩效目标、突出重点评价、拓展结果应用为重点，扎实推进了预算绩效管理工作。从现在执行情况较好的省市来看，这类考评兑现的奖补资金力度较大，对于“从上到下”预算系统完善的推动作用明显。

（二）绩效管理向“全面”纵深发展

从浙江等地方财政对绩效评价的实践算起，我国预算绩效管理探索已经过了20多年的历程。在各级政府的推动下，预算管理制度不断完善，财政资金的使用效率也得到较快提升，对我国经济社会发展起到了重要的支撑作用。为服务于我国现代化建设的更高要求，发挥财政职能作用，必须按照全面深化改革要求，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理。为解决当前预算绩效管理存在的突出问题，《意见》要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

1、构建全方位预算绩效管理格局

“全方位”包括三个方面：一是要求将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，即提出将预算“收入”纳入实施绩效管理的新要求，弥补了以前主要针对财政“支出”的绩效管理。将“收入”纳入绩效评价范围无论在我国还是国际上，都是重大突破，这不但因为“收入”包含的因素更广而带来评价难度的增大，而且“收入”评价的结果，更多运用在政策层面，具有全局性和长期性等特点，由于涉及到更高的政府管理层面，贯彻落实的难度也较大。《意见》将“收入”纳入全方位的績效评价体系中，表明了我国致力于全面提升预算绩效管理水平的强大决心；二是实施部门和“单位”预算绩效管理，绩效考核将推进到“单位”层面，考核范围和深度进一步加大。统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和资金使用单位整体及核心业务实施效果；三是将“政策”和项目全面纳入绩效管理，纠正以往注重项目的绩效评价。“政策”评价比单个项目复杂得多，尤其对于实施期超过一年的重大政策，必须建立动态评价调整机制，从而做到实时监管和及时矫正或清理退出。

2、建立全过程预算绩效管理链条

“全过程”不仅详细阐述了预算绩效管理“事前绩效目标管理、事中绩效运行监控、事后绩效评价、绩效评价结果反馈和应用”的五个环节，而且重点强调了绩效评估机制和绩效目标管理的“源头”重要性。

绩效目标指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是预算执行所期望的结果，包括预算执行的资金投入、运行规范、物质产出和成效。绩效指标是绩效目标的具体内容，是绩效目标的分解和细化，也是衡量绩效目标实现的核心要素，制定与目标相匹配的指标是绩效管理的重要内容。因此，绩效目标是整个预算绩效管理体系运行的前提。《意见》特别提出“强化绩效目标管理”，要求各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步下达，说明我国预算绩效管理将从源头开始，迈向预算绩效一体化的实质性阶段。

3、完善全覆盖预算绩效管理体系

“全覆盖”指除了以前建立的一般公共预算绩效管理体系，还要将政府基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算全部纳入绩效管理。至此，财政预算资金全部纳入了绩效管理范围，而且要加强四本预算之间的衔接。

对于一般公共预算绩效管理，不但要把收入和支出两方面做好，而且要积极开展与之相关的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务和政府债务项目绩效管理。其他三本预算在绩效管理方面也指出了重点：政府性基金要重点关注政策设立和地方政府偿债能力，国有资本经营要重点贯彻国家战略、收益上缴、支出结构和使用效果等，社会保险基金则要重点关注各类基金收支的政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构和运行风险等。

三、预算绩效管理的全面推进，将在国家治理层面得以充分体现

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效途径之一，全面实施预算绩效管理将推动政府治理方式发生深刻变革。

（一）全面实施预算绩效管理是提高公共服务水平的关键和突破口

“一切政治问题都是财政问题”“跟踪预算的线索，你可以知道事情的真伪”，无论理论还是实践，都在说明“预算绩效”是“政府绩效”的核心这一论断，甚至许多国家将预算绩效直接等同于政府绩效。一个国家的治理能力很大程度上体现在预算管理水平如何。

作为预算绩效管理的首个中央文件，《意见》把预算绩效管理放在建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的大局中来谋划，突出全局理念和系统思维，做到整体设计、统筹兼顾。全面实施预算绩效管理，实现政策过程、预算过程、行政管理过程和绩效管理过程高度融合，着重解决财政资源配置和使用中的低效无效问题，有利于推动各地区、各部门、各单位绩效主体责任的落实，推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

（二）突破西方绩效理论和方法，构建“五位一体”的综合绩效管理体系

西方国家尤其最早实施预算绩效管理的美国和英国，在对绩效理论研究和实践的基础上，探索出很多绩效评价方法，如“3E”评价法、标杆管理法、平衡计分卡法等。其中，“3E”评价法是一个综合性的方法。20世纪60年代，美国会计总署把政府工作的审计重心从经济性转向经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）并重的审计，形成了“3E”评价法。“3E”评价法较之前传统模式下的单一财务和预算指标有明显的进步意义，反映了公共组织目标的多元化，是目前多数国家实施预算绩效评价的主要依据。

然而，面对复杂的公共管理系统尤其进入现代化治理阶段的国家，“3E”评价法的“经济”倾向性还是较明显，涵盖的内容不够广泛。全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，《意见》的战略定位放到了国家治理层面，我们贯彻落实到实际工作中，无论绩效目标设定还是指标体系的建立都要全面考慮数量、质量、时效、成本和效益等要素，从经济、政治、文化、社会和生态五个领域，构建综合绩效管理体系。

（三）将预算绩效结果纳入政府干部政绩考核是《意见》的最终落实

预算绩效是衡量政府绩效的主要指标之一，本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。预算绩效管理的核心是形成体制内的激励机制。各级政府与职能机构都是预算执行部门，所完成的工作和执行的任务背后都需要相应的财力支撑。《意见》从提升绩效管理层次和质量角度，围绕政策是否得到有效贯彻落实、政府及其职能部门是否有效履职、公共财政资源是否有效配置和使用，要求各级政府深度开展预算绩效管理，而且在加强绩效管理工作考核中，要求各级政府将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。各级财政部门不但负责对预算绩效管理工作进行考核，而且推动政府要建立考核结果通报制度，对工作成效明显的地区和部门给予表彰，对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。

预算绩效管理工作是一项涉及面广、耗时、费力的工作，不是几个部门所能完成的，要充分利用人大、政协、纪检、审计、社会组织的联动机制，共同参与绩效管理。继续发挥结果应用的作用，大力推进公开透明，不断强化社会监督，只有建立绩效考评结果与同级政府对部门整体考核的联动机制，才能最终实现政府行政整体绩效水平的提升。

（作者单位：中国财政科学研究院）