西安市高陵区推动城乡融合发展的经验与启示

许成科

摘要：党的十九大报告强调建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为构建新型城乡关系指明了方向。近年来，西安市高陵区以国家和省市级多项改革试点为契机，坚持以人民为中心的发展思想，结合区情实际，盘活农村各类资源要素，大力发展农村集体经济，加快特色小镇建设步伐，推动新型社区建设，走出了一条城乡之间互联互通、融合发展的特色道路，为推动乡村振兴，促进城乡融合探索了有效路径，值得借鉴参考。

关键词：城乡融合；高陵区；集体经济；新型社区

中图分类号：F327 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2018）11-0045-03

党的十九大提出实施乡村振兴战略，强调按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，为打破二元结构，推动城乡融合指明了方向。西安市高陵区对此进行了探索，取得了明显成效。

一、城乡融合发展是新时代的新任务

我党历来高度重视处理好城乡关系。新中国成立初期，为恢复国民经济，优先发展重工业，农业支持工业、农村支持城市，逐渐形成了城乡之间的二元结构。改革开放初期，家庭联产承包责任制极大地调动了农民积极性，解放了农村生产力。新世纪以来，我党聚焦协调处理好城乡关系，提出了一系列政策措施。十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，十七大提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，十八大继续强调“推动城乡发展一体化”，十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。从农村支持城市，到城市带动农村，到推动城乡发展一体化，再到城乡融合发展，反映了新时代的新要求。

城乡关系是学者研究的一个热点和难点问题。本文以西安市高陵区为例，对其城乡融合的具体实践进行梳理总结，揭示其中的内在机理，以期为推动城乡融合发展提供参考和借鉴。

二、高陵区推动城乡融合发展的主要做法

高陵区原为高陵县，2015年撤县设区，地处关中中部，土地平坦肥沃，水资源丰富，被誉为八百里秦川的“白菜心”。全区总面积294平方公里，辖7个街办、86个村民委员会，总人口为35.11万人。上世纪50年代，被国务院授予粮食生产先进单位；80年代中期，曾以养鸡闻名全国；90年代初，被评为西北唯一的吨粮县。新世纪以来，高陵区经济发展速度一直位居西安市和陕西省前列，曾荣获“陕西十强县”“西部百强县”称号，跻身全国最具投资潜力百强区。

高陵区承担着多项国家和省市级改革试点任务。2008年，被确定为西安市统筹城乡发展综合配套改革试点县。2009年，被确定为陕西省统筹城乡发展示范区试点县。2014年以来，先后获批国家级新型城镇化综合试点、产权流转交易市场建设、集体资产股份权能改革、农村宅基地制度改革以及农民住房财产权和土地经营权抵押贷款等六项国家级试点。近年来，高陵区肩负改革试点重任，挖掘自身资源，大胆探索创新，走出了一条城乡融合发展的特色之路。

一是积极盘活农村各类资源要素。高陵区以多项国家和省市级改革试点为突破口，建立了农村产权交易中心、不动产登记中心和集体“三资”监管体系，有效盘活了各类资源，释放了农业农村发展的活力和效益，使农民群众真正成为乡村振兴和城乡融合发展的建设者和受益人。2017年，累计流转土地10.8万亩，建立设施农业7万亩，建成省市级现代农业园区14个。2018年，探索打造“共享村落”，由村集体经济组织将农民闲置宅基地和闲置农房使用权，通过对外出租的方式与社会资本开展合作，实现了城乡居民权益共享、发展成果共享。

二是大力发展农村集体经济。高陵区把发展和壮大集体经济作为加快推动城乡融合发展的重中之重，大力推动一二三产业深度融合，农业生产经营由单打独斗走向抱团发展。全区发展农民专业合作社170个，认定家庭农场95个，创建中央及省级农业合作社8家、省级示范家庭农场25个，带动农户2.4万余人。南郭村集体经济合作社与源田农业科技开发公司合作，以700亩土地入股，大力发展休闲观光旅游产业；周家村集体经济组织合作社，与金地公司签订渭河金滩合作协议，大力发展体育休闲产业；东关村积极推进集体建设用地入市，搭建中小型仓储设施，发展第三产业；仁村大力发展苗木花卉等产业。

三是加快特色小镇建设步伐。按照“做大城市、做优城镇、提升农村”的思路，采取PPP项目、基金参与建设、社会资本参与建设等多种模式，确立了“以城区和园区为中心、以特色小镇为核心、以新型社区为支撑”的三级新型城镇化发展体系，促进城乡经济社会发展深度融合。截止2017年底，创想空间引进30家创业团队签约人驻，核心项目区文体中心开工建设；融豪工业小镇累计投资6.5亿元，已建成近30万平方米的标准化厂房，签约企业86家，投产企业38家，提供就业岗位2000余个。同时，积极推动“互联网+农业”，建立了西安市高陵区农产品电商创业园，引进电商企业30余家。

四是推动新型社区建设。高陵区将全区村庄划分为城中村、城边村、普通村三类，按照“城中村融合、城边村并入、小村并大村”的思路，分别采取村企合作的城中村融合模式、政企合作的城边村并入模式、政府运作的小村并大村模式，科学有效地推动新型社区建设。2015年以来，启动建设覆盖86个行政村的32个新型社区，每个社区服务半径不超过2公里，涵盖3个行政村，规模1500户至2000戶，人口控制在万人以内。东樊村是“小村并大村”模式的典范，利用城乡建设用地增减挂钩政策，4个自然村合并为180亩的新社区，节余建设用地302亩，通过拍卖获得1.963亿元收益，解决了新型社区建设的资金难题，政府不投入，群众不拿钱，家家户户建起了小别墅。

五是健全完善公共服务。全区建立和完善了“以区党政服务中心为核心、以镇街便民服务中心为纽带、以社区服务中心为基本承载”的三级公共服务体系。特别是按照“十有两配套”的标准，建设直接服务群众的社区服务中心。“十有”即有医疗计生服务站、产业发展指导培训站、综治维稳站、综合服务站、警务室、党员活动室、文体活动室、图书阅览室、幼儿园、中心广场。“两配套”即配套建设商业服务区和产业发展区，提供教育、医疗、警务、社保、培训等30多项基本公共服务，形成了2公里服务圈，让社区居民就地享受到优质的公共服务。

三、高陵区推进城乡融合发展的启示

高陵区推进城乡融合发展的实践探索，既有自身特色，也为推动其他地区城乡融合发展，提供了有益启示和借鉴。

一是向资源要效益，盘活乡村资源资产，为城乡融合发展筑牢基础。高陵区通过系列改革试点，盘活农村存量资产，让土地、劳动力、财产等要素充分运转起来发挥效用，从而提高农民收益，为推动城乡融合发展奠定了坚实基础。长期以来，我国一些农村地区大量资源资产未能被有效激活，发展活力没有充分释放。推动城乡融合发展，必须立足“三农”工作实际，挖掘和开发乡村资源。要强化政策指导，让土地、房屋、宅基地、劳动力、智力等资源要素运转起来，规范有序进入市场，产生更大的经济和社会价值。要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的机制，发挥各界合力建设和发展乡村，让乡村在城乡融合发展的进程中焕发活力。

二是向产业要发展，大力振兴各类产业，为城乡融合发展提供支撑。高陵区重视发展和壮大集体经济，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，大力发展设施农业、畜牧业、苗木花卉等优势产业，使城乡融合发展有了动力和支撑。产业兴旺是城乡融合发展的根本，必须高质量推进乡村产业发展，提升乡村的造血功能。要围绕大力发展和振兴乡村经济，制定向乡村倾斜的扶持性政策，引导更多农民抢抓机遇、创业兴业。要提升与现代农业产业发展配套衔接的硬件设施水平，优化信息网络、交通运输、电商物流、投资融资等硬件环境。要深入推进农业供给侧结构性改革，大力发展“生态+”“旅游+”“互联网+”等多种经营模式，推进农业由增产向提质转变，打造富民产业。

三是向融合要效益，大力推动各类要素交互流通，为城乡融合发展注入活力。高陵区以特色小镇建设为载体，加速土地在城乡之间配置，资本在城乡之间布局，人口在城乡之间流动，推进规划建设、要素配置、产业发展、生态保护等工作，为城乡融合发展提供了广阔空间。城乡融合发展，必然要求各类要素在城乡之间交互流动。要进一步破除制约和障碍，完善城乡资源自由流动的通道，加速资金、技术、人才、信息等要素资源在城乡之间有序流动，实现城乡之间互为市场、互为补充、相互服务，促进城乡之间在经济、社会、资源、空间、生态等方面持续稳定融合发展。

四是向治理要品质，大力推动新型社区建设，为城乡融合发展提升凝聚力。高陵区通过实践探索，以新型社区为平台，让城市居民生活品质不断提升，让进城生活的农村人融入城市社区，使现代文明成果造福城乡人民。建设城乡融合的新型社区，既有利于带动投资和消费，也有利于提升生活品质。要着眼长远，统筹规划，加大社区建设力度，努力改善群众生产、生活环境。要积极推动新型社区的内涵建设，强化社区的价值引领功能，倡导社会主义核心价值观；强化社区的组织管理功能，让人民群众乐居乐业；强化社区的服务功能，提高城乡融合的质量和效益。

五是向服务要质量，大力推动公共服务均等化，为城乡融合发展提供保障。高陵区按照“十有两配套”的标准，精心打造形成了2公里服务圈，让城乡居民享受到优质便利的公共服务，拥有更多的获得感和幸福感。城乡融合发展，最终目标还是要解决好人的发展问题，是以人为核心的发展。要围绕让城乡居民生活更美好的目标，立足乡村地区补缺补短补软的目标导向，因村施策、因地制宜，大力推动乡村基本公共服務提质增效。要顺应新时代要求，结合当前农村家庭结构和人口的变化趋势，制定基本公共服务清单并明确建设要求，推动义务教育、医疗卫生、就业服务、健康养老、社会保障等基本公共服务，逐步实现城乡合理布局、平等享有、均衡发展。

城乡融合发展不可能一蹴而就，需要各方面共同发力，党委政府要切实履职，加强政策指引，加大工作力度；城乡群众要发挥主人翁精神，主动参与到发展建设中去；全社会要充分认识重大意义和历史使命，共同推动城乡融合发展。

（责任编辑：李直）