目前财政专户开设存在的问题及对策

财政专户是财政部门根据有关政策和制度的规定，将政府履行公共管理和公共服务职能的资金存放在商业银行，实行专户管理、专项核算、专款专用的一种财政性专项资金账户。财政专户在一定程度上防止了专项资金被挪用、挤占的情况，在特定时期发挥了作用，促进了地方经济和社会的较好发展。但随着财政专户数量的不断扩大、资金范围及资金量的急剧膨胀，财政专户管理制度呈现出账户设立过滥、资金管理不规范等问题，因此，探讨财政专户有关问题显得十分必要。

一、财政专户存在的问题及其成因

从总体上看，财政在商业银行开设的账户数量多，金额大。一些财政部门负责人甚至根本不掌握本单位账户的情况，地方政府更是无法完全掌握本地财力状况。

（一）当前财政专户管理存在的问题

1.账户开设必要性不足，国库资金分流十分严重。按规定，财政专户必须依据省级以上财政部门的正式文件开设。而在实际操作中，财政部门往往巧立名目，依据一个报告或一份证明文件的形式肆意增加专户开设数量，账户性质难以界定，被统一描述成“其他需要专项管理和使用的资金”。这种情况的存在给人民银行认定该账户资金是否属于财政性缴存款带来很大困难。这部分账户资金往往被商业银行有意归入一般性存款。与此同时，财政部门通过拖延非税收入缴库时间、提前办理国库库款支出和以预算暂付款等名义转移国库库款，使得国库资金不断流向财政专户，分流现象比较严重。

2.同一资金性质多头开户，地方财政资金管理效率低下。目前，我国财政专户的资金共有16类不同的性质描述，而同一性质多头开户形成的财政专户数量众多，造成财政资金分散，不利于各级财政部门及时、全面地掌握财政资金现状，不利于财政预算的编制，也不利于财政集中调度、统筹安排财政资金，最终造成财政资金管理效率低下。

3.扰乱正常金融秩序，影响货币政策的执行效果。财政专户资金的稳定性和低成本，在当前商业银行仍以“存款立行”的经营理念主导下，成为各商业银行竞相追逐的“香饽饽”，商业银行不惜冲击账户管理制度和缴存款制度，并通过为财政部门免除基本结算费用、提供额外机器设备等不正当手段参与市场竞争，严重扰乱了正常金融秩序。而财政资金从国库大量转移到商业银行财政专户，一方面增加了人民银行宏观调控的财务成本，另一方面起到了事实上的货币扩张效应，削弱了人民银行实施货币政策的效力，

4.财政资金风险日渐加大，助长地方政府隐形债务。大量财政专户的存在，必然加大财政部门内部对资金管理和控制的操作风险和道德风险，同时，统计资料显示财政专户沉淀资金有向中小金融机构转移的倾向，由于中小金融机构的抗风险能力相对较弱，一旦出现系统性的金融风险，就极有可能造成财政资金的损失。据调查了解，财政资金在商业银行的开户与否和资金沉淀量的大小，与商业银行给地方政府融资平台的融资项目、额度之间存在一种正相关的默契。这种默契一方面促使财政专户开设越来越多，资金沉淀量也日渐攀高；另一方面也对地方政府隐性债务的快速增长起到了推波助澜的作用，给地方经济的可持续发展留下了隐患。

（二）造成问题的原因分析

1.预算管理体制渐进改革和国库服务能力局限性，给财政专户开设提供了理由。我国预算管理体制改革有一个渐进的过程，特别是体现在对预算外资金的管理上，经历了从分散在预算单位账户到集中在财政专户管理、从实施预算外收支两条线管理到实现基金预算管理、从预算外资金部分纳入预算管理到全部纳入预算管理的的改革过程中，由于有部分预算外资金的历年结余留用政策以及预算外资金财政专户的历史存在，使得原有的财政专户以此为由被一直保留下来。从国库服务能力的角度看，随着财政国库管理制度改革的推进，大量的财政支出是通过直接支付的方式支付到用款单位和个人，而依据现有的国库清算能力，国库还难以全面承担起财政部门对国库资金支付的要求，这也为财政部门大量开设专户提供一定的理由。

2.财政管理制度的缺失和部门牵制的不足，导致财政专户开设的膨胀。目前，关于财政专户的管理制度散见于人民银行、财政部的部门规章和制度中，对财政专户的开设规定了“应出具财政部门的证明”和“有关法规、规章或政府部门的有关文件”，但这种给予地方财政部门“既做运动员、又当裁判员”的机制，显然给财政部门大量开设财政专户提供了方便。

3.人民银行国库对大量财政专户的开设束手无策。虽然《国家金库条例》及其《实施细则》赋予了国库监督财政存款开户的职能，但《人民币结算管理办法》等人民银行内部规章或制度，并未明确国库在财政专户开设中应发挥的政策审核作用，因此，国库对大量财政专户的开设的管理无能为力。

4.部门利益驱动，诱使国库资金体外循环。财政部门和商业银行在充分估计政策風险的基础上，在部门利益最大化的诱惑下，借财政性缴存款管理上的漏洞，一方面着力增加财政专户的开设数量；另一方面通过不断大量转移国库资金的方式来实现目的。

二、相关对策及建议

（一）修订和完善相关制度，提高制度的可操作性和有效性

一是在现有《人民币结算账户管理办法》和财政部、人民银行共同印发的财政专户管理相关制度的基础上，总结当前财政专户管理中存在的问题，研究制定财政专户的专门管理办法，统一、规范财政专户的开设行为。办法应重点明确开设条件必须是法律、法规、规章或省、部级以上规范性文件；在开设程序上，明确必须实行财政部门和人民银行的相互制约，人民银行内部职能部门必须相互配合，以有效遏制财政专户开设的随意性。二是适应财政国库管理制度的要求，尽快完善财政总预算会计制度，增设相应会计科目，从根本上解决预算执行中资金使用的时间差引起的问题。三是全面、系统地梳理财政缴存款文件，从制度上进一步明确财政性缴存款的范围、缴存程序以及违规处罚的规则。此外，修订《预算法》，将地方政府的发债行为合法化，通过开正门、堵邪门，消除因政府融资而开设财政专户的动机。

（二）建立部门间的协作机制，强化对财政专户的监管力度

人民银行应对外协同财政部门，从全局的视角出发，加强沟通协调，摒弃部门短期利益，以下查一级的原则，自上至下共同组织一次财政专户的的全面清理工作。人民银行对内应整合会计、国库、支付清算等部门的职能，实现信息共享、优势互补、监管联动。通过内部职能的有效整合，强化对财政资金专户的全程监管。

（三）创新国库服务工作，进一步提升国库的整体服务能力

近年来，国库加强了业务电算化建设，国库服务能力有了质的飞跃。但是与财税体制改革对国库的需求有一定的差距，间接助推了部分财政专户的产生，为此，必须从以下几方面入手强化，以提高国库整体服务能力。一是增强国库主动服务意识，拓宽服务视野，致力于推进服务工作向纵深发展。二是结合地方实际，充分发挥全国业务系统和地方业务系统的资源优势，为提高国库服务能力提供技术支撑。三是完善国库会计科目设置和业务处理流程，从国库会计角度研究解决目前总预算会计制度缺陷而倒逼财政解决多头开设专户问题，提高国库办理直接支付业务效率。四是加强国库服务能力的宣传工作，让政府、财政和社会了解和信任国库服务能力，引导社会公共资金逐步通过国库直接支付。

（四）实施地方国库现金管理，促进财政资金保值增值目标的实现

财政资金保值增值是社会主义市场经济的客观要求，也是西方发达国家的通行做法。近年来，中央国库在国库现金管理方面积累了比较丰富的经验，同时，地方国库部门已初步建立起现金流预测的日常工作机制。因此，建议国家尽快出台地方国库现金管理办法，以满足财政资金保值增值的要求，引导和促进财政专户资金主动回流国库。

作者简介：解小玲（1967-），女，汉族，山西朔州人，任职于中国人民银行朔州市中心支行，研究方向：金融学。endprint