城市化下农村土地有偿退出的法律经济学分析

付彩云

河北地质大学，河北 石家庄 050001

一、城市化下土地成本变高

近年来随着我国城市化发展，大量农民进城务工、定居，农村人口流向城市，导致全国大量的农村宅基地以及耕地闲置，而与其对应则是城市建设用地的稀缺。城市化建设还在继续，城市范围也不断扩大，需要大量的土地资源作为载体。同时，我国人口不断增长，对土地的需求量越来越多，而当前农村劳动力短缺造成大量的耕地弃荒，农村人口流向城市造成宅基地闲置，这些都使得当前土地资源的成本越来越高。

我土地资源对于国家来说至关重要，为了坚守18亿亩的耕地红线，农村土地的流转一直有严格的控制和条件，多年来除国家政策需要基本没有变化，但改革开放以来，城市化建设加快，这样的规定对于加速推进的城镇化无疑是重大阻碍。我国土地管理法规定农村土地由集体组织所有，土地的流转限于集体组织内部成员之间。这样的规定就在于户口的限制，非农业户口不能申请土地承包经营权和宅基地使用权。农村人口的外流使农村人口减少，土地承包经营和宅基地使用人口会越来越少，农村土地慢慢呈现零流转现象，造成土地荒置。而城市扩大呈现严重的缺地问题，没有土地就不能建设，严重制约城市的发展。

农村土地大量荒废和城市扩张用地紧缺形成矛盾，是土地成本越来越高的重要原因。人口的增加、经济的发展导致的城市大幅度扩张占用土地是土地资源紧缺的主要原因。但是城市建设不能停滞，土地紧缺的情况需要缓解，而农村土地荒废的情况正和当前城市用地紧缺的情况相矛盾。

二、城镇化下农村土地利用率低下

我国目前农村土村耕地承包经营权限为30年，法律规定农村集体土地不允许非法买卖。农村人口流入城市的同时，在农村依然享有土地承包经营权和宅基地使用权，和农村土地保持着紧密的联系，但是农村土地浪费情况就此形成。此外家庭联产承包责任制一直是我国农村的土地制度，农村土地分散承包给各家各户最初是为了改善人民公社化下大家积极性不高效率低下的不足，但长期实行以来，每户不足十亩土地，小户经营而且各自种植农作物，根本无法实现规模经营。因为农村户多，实现规模经营就需要承包者一起协商，协商的运行成本比较高，而且效果不能理想，如果按照少数服从多数的规则，也必然有一部分农民意见不统一不愿参与，最后达不到规模经营的效益。

城镇化的发展为进城农民提供了更多就业机会，城市劳动力稀缺为农村人口外流提供了更多动力。农业经营所得与城市务工收入悬殊，导致大量农村劳动力流向城市，土地对农民基本生活的保障功能减弱，使农民进城弃地的动力更足。由于长期在城镇务工，农民的生活方式已经逐渐转变，逐渐融入城市，导致农民工返乡务农意愿很低，特别是新生代农民工市民化意愿强烈。农民工对于土地的依赖情节弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已经趋向城市化。农民工正由"亦工亦农"转为"全职非农"，由"城乡双向流动"转为"融入城市"，由"寻求谋生"转为"追求平等"。这些变化都是农民工融入城市的表现，也是城市化进程的一个因素。

三、土地退出的补偿机制

目前土地有偿退出包括土地承包经营权的退出以及宅基地使用权的退出，以试点方式进行，国家没有统一的法律或政策具体指导和制约。在土地有偿退出中，最关键的是对退地农民的补偿，农民退地后失去最基本的生活保障，因此保障退出后的住所和经济收入，才能维护农村稳定。

(一)农民退地时的补偿

农民退出土地给集体组织，国家应该向农民支付一定的补偿金作为农民失去土地后的经济支持，保证农民进城后没有太大的生活压力。农民退出的土地具体的补偿标准可以参照土地征收补偿标准确定，也可按照土地租金计算。

补偿资金的筹措可按照“受益者补偿”的原则。既然农村土地是有价值的，就应该充分挖掘土地的市场价值，利用市场手段来筹措补偿资金。农地退出后，为实现规模化经营，必将重新承包给有规模经营实力的承包者进行生产经营活动，因此补偿资金可由新的承包者负担一部分，减轻为补偿农民退地政府和集体组织承担的经济压力。让农村土地进入市场，利用市场机制完成流转，也可以缓解土地资源紧缺的压力。同时，政府给予退出土地农民一定的补贴或奖励机制，激励农民退出土地。

(二)进城农民市民化下的补偿

农民退出土地进入城镇后的生活需要得到补偿。受城乡二元制的影响，农民进城后的生活处处受到限制。首先教育问题是重要的难题，进城农民并未取得城镇户口，加上城市学校学费昂贵，必然给农民造成巨大压力，因此进城农民子女教育问题必须解决。其次，住房问题需妥善解决。如今房价一直处于上涨趋势，城市的高额房价对于农民工而言只能望洋兴叹，租房积极克服农村地区金融扶贫开发中的难题，充分发挥政府部门的指导作用，根据实际情况来构建完善的配套体系，保障农村金融扶贫项目的有效进行。提高农民对金融风险的抵御能力，构建现代化的农村金融信贷担保体系，建立并完善农业保险体系，积极强化政府部门、保险、农户等多个主体的指导作用，帮助农户及时缓解金融风险压力。开展“金融扶贫暖人心、小额信贷助脱贫”为主题的研讨活动，免担保免抵押，在扶贫小额信贷政策的扶持下，贫困户奔小康的劲头更足，成立合作社，积极采取农户贷款-带资入社、按股分红的方式，并及时利用惠民政策来注入专业合作社，村内担保，加强信贷运作，切实做到精准扶贫。

居住更加不是长久之计。因此，农民进城之后的补偿更加重要，创新补偿方式，全面补偿才能确保农地退出后社会秩序的稳定。

要创新补偿方式，首先最重要的是货币补偿，城乡收入差距的存在必须考虑在内，对退地农民的补偿具体问题具体分析，根据当地经济水平和市场价格为参考补偿退地农民。除了退地时对农民失地的补偿，进城后的农民住房补贴以及就业补贴都需要跟进，以确保农民进城后的生活水平不降低。其次社会保障补偿也需要落实。农民在农村时享受的是农村社会保障，与城市社保政策有所不同。但是农民退地不退户的话，农民进城后无法享受城市社保待遇，又不便使用农村的社会保障福利。改革城乡二元制的社保政策，将进城农民纳入社保范围，让农民享有与城市居民同样的社保待遇。另外，对进城农民的福利待遇可以作为新的补偿方式。主要体现在以房换房和就业补助，对于宅基地有偿退出的过程中除了货币补偿，还可以城市房屋为置换，为退地农民提供固定住所。同时提供就业岗位，组织专门的就业培训，为进城农民提供生存帮助。

我国城镇化迅速发展，城镇对农村人口的吸引力逐渐增强，一些农民工也希望通过退出土地得到进城之后的保障，建立农村土地有偿退出制度符合我国现阶段社会经济发展的要求。但是农村土地关乎农民的基本生存安全，政策的设计要完善，要坚持意思自治原则，尊重农民的想法，严格合理的核查农村土地资产价值，合理估计城镇的容纳能力，使退地农民转入城市之后就业、生活、居住、养老等等生活各方面得到充分的保障，确保农村土地有偿退出机制运行有序、风险可控。