农村土地承包经营权确权登记需有所区别分类实施——以处理某村村民投诉该村承包地确权程序和方法不合法事宜为例

陈文珍

广东共阳律师事务所，广东 中山 528400

一、背景介绍及事情经过

近年来，为贯彻落实2015年中共中央第1号文件和中共中央办公厅国务院办公厅关于指导农村土地经营权有序流转以开展适当农业规模经营的通知(中办发〔2014〕61号)，截至2017年全国共有28个省份推行农村土地承包经营权确权登记试点工作，广东省作为2016年加入的第二批试点省份，积极贯彻国家政策，大力推进农村土地承包经营权登记。

在这种背景下，中山市积极落实农村土地承包经营权的确权登记工作，中山市阜沙镇某村在进行承包土地确权登记过程中遇到村民吴某的投诉，认为该村承包地确权程序和方法不合法，损害承包人利益。

该村就此事宜咨询我所，我所作为该村的村居法律顾问，就此问题对中央、部委和地方政府的相关法规和政策文件进行了细致研究，出具了相应的法律意见书。

二、法律分析

我所在查阅了该村提交的材料和询问了相关人员后，认为争议问题有以下三点：

(一)该村以集体经济组织成员(股东)所持股份比例“确股确地”到户是否违法？

(二)以集体经济组织成员(股东)所持股份比例“确股确地”到户是否会损害现有承包方的经营权？

(三)该村以2004年为时间节点确定集体经济组织成员(股东)资格，是否违法？

三、处理过程

按照确定的三个争议问题，我所查阅了《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部等关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》《中山市人民政府办公室关于印发中山市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》等文件，审查了该村股份合作经济联合社章程内容及制定程序，认为该村的做法并未违反相关规定。

根据《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部等关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》关于政策原则的第(二)项原则的阐述：(二)坚持权利的确定性。为了确认土地承包经营权，应坚持经营权的确认权，从总体上讲，对家庭的经营权，严格把握土地承包经营权的范围和确定权，坚持农业用地使用权。对于已经承包给家庭的农村土地，必须确认对家庭的土地使用权。实施不准确的条件和程序，由省级人民政府有关部门规定，切实保护农民承包土地的权益。这不违背农民的意愿，行政上对股份权利的确定是不正确的，也不能以少数人的名义屈从于多数，迫使不想参股的农民这样做。

《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》关于确权基本原则的第(二)项原则：(二)确地为主，分类实施。确权登记颁证必须坚持以“确地”为主。要充分考虑不同地区、不同类型土地承包经营的现状，因地制宜，分类整理，避免简化，突出问题导向，区分重点。优先考虑。按照先易后难的思路，稳步推进，权利确认权明确，争议先解决后确认，形势复杂，矛盾突出，政策暂时不确定，研究不明确，保持现状，留待以后处理。在粤西北广大农村地区和珠江三角洲一些没有股份合作制的村庄(社区)，要坚持保障家庭出入权。在已经完成股份制改造的珠江三角洲核心地区的村庄(社区)，尚未改变其用途的耕地，必须尽可能由家庭确定，集体管理的耕地实际上已经改变了用途，可以考虑按照村集体经济组织成员持有的股份比例或者经村集体经济组织成员批准的其他方式确定家庭权利。珠三角核心区有几个村庄(社区)确实有困难，维权方案必须经过这个集体经济组织成员的批准，并逐个向城镇、县、市报告，才能实施。

《中山市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》关于确权方式中规定：“2、对于已在农村股份合作制改革的背景下，集体经济组织对土地流转进行了整体管理，家庭承包土地的地貌发生了很大的变化，土地边界变得难以辨认，可以围绕股份制，按照集体经济组织成员(股东)对家庭的股份比例“确定”。也就是说，以股权固化后的股东为确认对象，以村和集体经济组织为单位，找出集体经济组织所有承包地的面积和空间位置，形成统一地图，根据单位内部股权比例计算承包土地面积，并根据家庭持股总量确定相应的土地承包面积，集体经济组织内所有承包土地的家庭承包经营权证书上标明“高级以上”，标明家庭的比例和承包面积。

据此，中山市属于珠三角核心区，该村已实行农村股份合作制改革，土地已流转由村集体统筹经营，可以按照集体经济组织成员所持股份比例进行确权到户，不存在违法违规情形。

在本次土地确权中，该村将以股权固化的股东作为确权对象，以村、组集体经济组织为单位，具体查清本集体经济组织全部承包地块的面积和空间位置，形成统一的宗地图，按组织内部股权份额量化计算每股对应的承包土地面积，各户按照家庭内部所持股权总额确定对应的土地承包面积，以户为单位颁发承包经营权证书，证书上标注所在集体经济组织所有承包地块的“大四至”，注明本户家庭共占的比例份额和承包面积。

该村股份经济联社章程第五章第十三条规定：配股时间截止时点为2004年12月1日零时零分零秒，合作股的股权实行一刀切的方式，按现有人口一次配置到个人所有，凝固合作股股数。股权固化后，个人合作股的股份不再随年龄的增长而变化，新生和迁入的农业户口不再配置股份，实行生不增，死不减。该章程在2004年时经过该村十四组三分之二以上村民表决通过并实施。因此，该村作为已实行农村股份合作制改革的村，以2004年12月1日零时零分零秒为时间节点固化了股权。在本次土地确权中，以股权固化的股东作为确权对象，符合《中山市人民政府办公室关于印发中山市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》等规定。

四、处理效果及工作建议

经过此次律师介入，该村关于土地承包经营确权的疑问终于得以消除，了解在中央政府统筹规划总的原则下，地方可以根据自身的实际情况区别处理分类

实施，而不是完全一刀切。据此，村委向投诉村民作出了有理有据的解释，消除了村民的疑虑，对之后的承包土地确权工作起到了很好的指导作用。

建议村居律师定期对出台的一些农村农业相关的政策法规做相应整理，就其中的重点部分编制法律知识小册子或者组织开展讲座宣传，让村居工作人员提前了解到工作中可能遇到的问题，及提前准备应对策略，从而提高工作效率。

五、总结

随着村居法律顾问的推行，越来越多的村居有法律专业人士的介入，为村居工作建言献策、严把质量关，促进了依法治国政策在基层的实施。农村土地承包经营权作为用益物权的一种，以前只是有土地承包经营合同备案登记确认制度，并未完全落实物权登记制度，不能很好地实现其物权属性，随着农村土地承包经营权确权登记工作的推行，越来越多的现实问题凸显，律师的专业服务就显得比较重要。

在农村土地问题上有法律专业人士的介入，帮助利益各方厘清法律关系，防范法律风险，不仅有利于农村经济的发展，保障农民的合法权益，也是依法治国在村居服务方面的体现，更是有利于农村土地资产属性的实现。因此，村居法律服务的必要性和重要性就显现出来；村居律师在法律框架内提出合法合理的解决方案，协调好基层的矛盾纠纷，有利于创建和谐村居，响应国家和谐社会构建的策略。