履历分析视角下民政官员的特质研究

胥若晨

湖南大学法学院，湖南 长沙 410082

十八届三中全会以来，如何改良社会治理方式、激发社会组织活力，创新社会治理体制成为社会各界共同聚焦的话题。“国以人兴，政因才治”，社会治理取得成效的关键在于治理人才的选取和激励。在干部管理制度的探索实践中，中国逐步制定出了一系列卓有成效的干部选用和晋升制度，以期正向激励党政干部行为，并对社会管理问题做出强有力的应答。在同时期，理论界涌现了大量以中国特定政治精英群体为研究对象的成果。由于研究对象的特殊性，研究资料收集和研究方法运用受到诸多限制，中国政治精英研究因而经历了由上而下的探索过程。在科层体系中，政治精英所在层级越高，其影响力也越大，政治精英的基本信息、活动情况也越受社会关注，对外公开程度也就越高。因此，中国政治精英研究早期多关注于高层政治精英群体。其中美国学者富兰克林以中国共产党第八届中央委员会委员为对象的研究思路更是起到了很大的范本效应，后续许多学者开始对不同届别中央委员会委员从人口统计特征、教育程度及职业经历视角展开更为深入的研究；同时，高层政治精英中的省部级领导因其个人履历资料的完整性和可获得性程度比较高，同样也得到了学者们的青睐。

随着理论界对高层政治精英研究的深入，基层政治精英研究的缺乏唤起了研究者的强烈欲望。相较于高层政治精英，基层政治精英具有更强的可及性。因此，研究者们竭力从更加细致地微观角度来呈现基层政治精英的整体特征及成长过程，其中以曹锦清(2002)的《黄河边的中国》、冯军旗(2010)的《中县干部》最具代表性，他们突破高层政治精英的研究范式，通过运用访谈、田野调查等方法，深入剖析中国县级及县级以下基层政治精英生态，弥补了中国政治精英研究的空白。

梳理以往研究发现，理论界大多数聚焦于“块”上的政治精英群体，而对于“条”上政治精英甚少关注。在社会治理背景下，深入观察民政官员的职业背景和任职模式，一方面可以从政府的“条”上呈现政治精英群体的特征，从而拓宽中国政治精英群体研究的对象范围；另一方面可以为优化民政官员职业背景和任职模式、促进民政部门更加有效地发挥部门效用、推进社会治理体制创新提供启示。鉴此，本研究经过多重比较、整理与核实，最终筛选出95份内容较全面且具有连贯性的履历资料，构成本文研究样本。履历资料主要来源于中国党政领导干部资料库、民政厅官网。如果资料存在缺失，再以百度百科、维基百科等资料进行补充，资料采集时间截止至2016年11月。

一、民政官员的群体特征

在我国领导干部的任用提拔过程中，官员的性别、年龄以及教育背景也往往会对其晋升和交流产生影响，因此，性别、年龄以及教育背景一直都是政治精英研究首先切入的问题。基于此，为展示民政官员这一政治精英群体的整体图像，下文将沿袭以往政治精英研究的思路，从性别、任职年龄以及教育背景等方面刻画民政官员的群体特征。

(一)性别

随着社会发展和经济进步，女性社会地位显著提高，党政系统女性政治精英的身影也越来越多，但相对于宏大的男性领导群体而言，女性领导者仍处于劣势地位。一方面，是由于中国女性公务员面临着与男性公务员非同龄退休的政策性劣势。女性公务员的退休年龄早于男性(男性60岁，女性55岁)，相比于同龄读书，同龄就业的男性而言，女性公务员的仕途生涯势必越短[1]，这在一定程度上就会阻碍政治经验丰富的女性进一步晋升到高层。另一方面，传统观念也在一定程度上制约了女性公务员的职业发展，女性更多地是在家庭中被赋予重要角色定位，而不是社会。同时，公务员系统对培养女性高层领导干部的先天思想和制度缺陷，很难使其有意愿调动女性去达到相关组织部门的人事要求，从而不利于女性参与积极性的发挥。

在95例样本中，男性占75%，女性占15%，10人数据缺失，男女性别比例存在较大差异，但这一比例仍高于其他政治精英群体。有研究发现，在十二届至十八届中央委员中，女性比例最高6.4%，最低2.5%，平均4.9%；而在省部级正职干部中，男女性别比例超过11：1，上述两个群体的平均女性比例都远远低于民政厅长这一政治精英群体。

(二)任职年龄

本文中的任职年龄为官员被任命为民政厅长时的年龄，从整体来看，民政厅长的平均任职年龄为52岁；从区间分布来看，民政厅长的任职年龄最小值为40岁，最大值为58岁，其中任职年龄在40-44之间的为3%，45-49为14%，50-54为38%，55-58为29%。以上数据表明，绝大多数民政厅长是在50岁以后才出任此职，但也表现出年轻化的特征，17%的民政厅长的任职年龄在45岁左右。

由于缺乏同级可比数据，我们无法对民政厅长的任职年龄做出比较和评价，但仍可从政治生涯的角度寻找启示。干部“四化”方针提出后，官员“年轻化”的趋势日渐明显，省级领导干部平均年龄在58.5岁左右，中央委员平均年龄约为59.17岁；已有研究也证实，年龄因素会对官员的政治生涯产生影响。因而，从政治生涯整体而言，民政厅长要晋升为省级领导或中央委员，年龄可能会成为一个不利因素。

(三)教育背景

从学历层次来看，61位民政厅长具有研究生学历，占总体的64%，其中博士研究生7人，硕士研究生(包括全日制和在职两种形式)54人；19位具备本科学历，占20%；6人为大专学历；9人数据缺失。从学科背景来看，40%的民政厅长的最终学历通过参加党校学习获得；23%通过国民教育系列获得最高学历，剩余未说明最高学历获得途径。民政厅长最高学历所对应的专业又以人文社科类专业(如经济学、管理学、法学)为主，占总体的47.3%，也包含了工程与技术科学(7.4%)、农业科学(3.2%)等专业类型。

民政厅长学历重心沿着大专、大学、研究生逐步转移，学历层次呈现越来越高的趋势。学历变化的趋势显示，大多数民政厅长选择通过学历提升来改变自我教育水平和知识结构。统计数据中为大专学历的6位民政厅长，多出生于20世纪40、50年代，是一个特殊的群体，大专学历在当时是“知识分子”身份的代表，与当下“大专文化”的含义截然不同。民政厅长学历变化也映射了国家和中央政策的演变，20世纪80年代以来，针对官员的教育培训，中共中央下发了一系列纲领性文件，以落实干部的“四化”目标。而且《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002年7月)中更是明确指出，“地(厅)、司(局)级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度”。由此可见，民政厅长的学历变化也是对以上政策的回应。

民政厅长的学科专业也呈现多样化，如农学、工学、历史学等等，但在研究生阶段多以管理学、经济学、法学、哲学等专业为主，在博士研究生阶段，更集中于法学和经济学专业，学科专业变化与民政厅长的职业发展也呈现出紧密的相关性。

二、民政官员的任职模式

官员在其有限任期内取得的“管治成绩”在中国官员的政治生涯里表现得尤其重要。这是影响其升迁程度的主要因素之一，因而，民政官员任期的长短是理解民政厅长的执行决策和具体行为的重要视角。

(一)任期

本文官员任期的计算方法借鉴于国内学者王贤彬，即在一年上半年任命的，将该年计入任期期内；在下半年任命的，则该年不计入任期期内；在一年的上半年离任，则该年不计入任期期内；在下半年离任，将该年计入任期期内。同时，根据《党政领导干部职务任期暂行规定》，党政领导干部连续任职同一职位达到两个任期的(党政领导职务每个任期为五年)，不再推荐、提名或者任命其担任同一职务。基于以上考虑，本文将民政厅长的任期划分为不足一个任期、一个任期、大于一个任期、两个任期以及在任等几种情形。

数据显示，在95例样本中，未任满一个任期的民政厅长有22人，正好任满一个任期的有10人，任满一个任期未满两个任期的为7人，任满两个任期的3人，在任29人，24人任期数据缺失；已经离任的民政厅长的平均任期为4.6年。在不足一个任期的22位民政厅长中，3人晋升为副省级干部，出任省人大常委会副主任等职务，8人为平调重用，一般出任地市州市委书记、市长或省政府副秘书长等职务，其他为平调；在任期为5年的10位民政厅长中，1人获得晋升、1人被降级，其他一般平级调动；任期在5年以上10年以内的民政厅长为7人，其中1人被抓，其他为平级调动；任满两个任期的3位民政厅长，1人晋升为省政协副主席，1人平级调动，1人信息未披露。

(二)来源和去向

根据官员出任民政厅长前的任职经历，将民政厅长划分为民政系统内成长和跨界成长两种类型。统计结果显示，31%的民政厅长属民政系统内成长，多由民政厅(局)党委(副)书记、(副)厅(局)长晋升而来。66%为跨界成长，在出任民政厅长之前，上述官员之前没有在民政部门的相关工作经历，属系统外调入。跨界成长的民政厅长之前一般在省级职能部门、地市级或其它厅级部门任职，其中，来自省级职能部门的比例为41%，地市级领导为34.4%，其它厅级部门的约占19.7%，其它来源为4.9%。

在跨界成长的民政厅长中，81%为从同级部门或同级别的领导职务平调上任，19%为晋升。从部门或分管工作的类型来看，这种跨界上任又有着不同的“亲疏”关系，一般来自妇联、民族宗教事务、扶贫开发局、信访办等部门或曾分管类似工作，这些部门虽与民政部门承担着不一样的职责，但是与民政关注的社会事务比较相近。

关于民政厅长离任后的去向，31%为平调，6%得到晋升，3%被降职，还有少部分去往慈善组织任职或跨行发展；综合来源和去向来看，民政厅长以省内交流占绝大多数，很少有从其他省或中央部门调入。

三、主要结论与启示

在国家治理转型的社会背景下，民政系统的重要性愈加凸显。为从官员角度呈现民政系统的内部运行方式，本文以中国1998年以来95位省级行政区域民政厅厅长为样本，深入研究了中国民政官员的职业背景和任职模式，研究发现：1.从性别来看，与中国其他政治精英群体相类似，男性在民政官员中占有绝对优势；从年龄来看，民政官员的任职年龄整体偏大，年龄有可能成为影响其晋升的一个不利因素；从学历来看，大多数民政官员通过党校或在职教育获得研究生学历，且专业与民政工作具有密切联系。2.民政官员的平均任期不足5年；从来源和去向来看，民政官员以系统外调入为主，呈现出跨界成长的特征；从系统外调入任职和离任去向来看，民政官员的流动又以平调为主。

本文研究结论的启示在于：1.进一步发挥女性官员在民政事业中的优势作用。现有研究都承认女性领导者，特别是女性在省级主要领导职位缺乏的事实，但从本文的研究来看，女性在厅级领导职位也缺乏。男女性在智力上并没有本质差别，其差异主要表现为任务的完成方式[2]。心理学和人口统计学相关研究表明，男性在处理事务的思维方式上更显豁达大气、统筹全局，女性则更仔细谨慎、着眼细节[3]；与男性相比，女性在处理事务上更具细心严谨、思维缜密的优势[4]，因此，加大对女性官员的培养和支持力度，给予女性参政更多的认可，发挥女性官员的性别优势，以更好地促进民政事业的发展。2.进一步推动民政官员的年轻化。晋升是一种强激励，可以激励官员产生更好的绩效，但是，民政官员任职年龄整体偏大，制约了晋升的政治激励作用。进一步推动民政官员的年轻化，可以提高民政官员在晋升中的竞争优势，从而提高民政官员的工作热情和绩效。3.保证民政官员任期的相对稳定。一方面，要防止任期过短。因为过短的任期在一定程度上会直接影响政策执行的稳定性，模糊官员价值风向，导致官员投机、短视行为[5]；另一方面，要防范任期较长、流速较慢的民政官员出现工作散漫、态度冷漠的情况。4.优化民政部门主政官员的交流机制。结论显示，民政部门主政官员以跨界交流为主，尽管可以加强民政部门与其他部门间的交流，但是，也会对其他民政官员的晋升形成障碍。因此需要优化民政部门主政官员的交流机制，实现部门间交流和其他民政官员政治激励间的平衡。

[1]马秀玲.中国党政部门女性省部级公务员的成长路径及职业发展研究[J].国家行政学院学报，2009(06)：94-98.

[2]郭俊，马万华.美国大学校长群体特征的实证研究——基于履历背景的视角[J].比较教育研究，2013(1)：17-21.

[3]胡平.思维的性别差异[J].中国青年科技，2003(10)：52-55.

[4]文雪.中国学术女性的职业发展———“玻璃天花板”的存在及其突破[D].华中科技大学，2007.

[5]吴双.从任期制角度规范短期行为[J].党政干部学刊，2009(07)：55-57.