公民参与社区矫正的机制探索

庄华忠 徐光耀

1.浙江万里学院法学院，浙江 宁波 315100；2.浙江省宁波市鄞州区司法局，浙江 宁波 315100

社区矫正作为一种相对开放的刑罚执行方式，是国际上认可的让服刑人员回归社会的重要手段，而公民参与社区矫正是社区矫正社会化的一个重要内容。社区矫正工作的需要公民的参与和监督，政府与公民共同在社区矫正领域的携手，成为刑事司法民主化的一个重要内容。但总的来看，目前我国社区矫正实践中的公民参与仍然是低水平的，需要不断的发展和完善。

一、公民参与社区矫正的必要性

(一)公民参与社区矫正可以促进社区以及社区公民对社区矫正活动的认同与支持，有利于提升社区矫正的成绩和效果。首先，公民参与社区矫正体现了公民作为社区的主体对于社区矫正工作的基础性作用，可以为社区矫正提供很好的社会和民意基础，充分体现社区矫正的社会性；其次，公民参与社区矫正可以使社区矫正活动更好的去听取和吸收公民和社区对社区矫正活动的利益诉求，对公民和社区而言使得社区矫正活动更加的透明和开放、对社区矫正活动更加的了解和信任，反过来进一步提升公民参与的积极性。实践证明公民参与积极性高，其社区矫正的效果就好。

(二)公民参与社区矫正工作有利于调适社区矫正活动和社区公民的之间的可能的利益冲突与矛盾。社区矫正工作作为一项以社区为基础的刑罚执行工作，在社区进行罪犯的矫治肯定在一定程度上会对公民个体利益带来影响。社区矫正活动是体现我国现阶段宽严相济刑事政策的一个非常重要方面的内容。公民参与社区矫正活动，在体现刑罚执行活动的公共属性的同时，可以充分体现公民对刑罚执行活动社会化的支持，强化社区矫正活动的公共属性与公民社区之间的利益协调。在社区矫正活动过程如果得不到社区居民的支持，社区矫正的罪犯矫治开放行刑的效果就难以实现。

(三)公民参与社区矫正工作也是现代社会公民的权利要求。公民的参与权是现代民主制度的基础与核心。社区矫正活动是在社区对罪犯进行矫治的一项开放性的刑罚执行活动，作为在社区进行的刑罚执行活动，显然与社区以及社区公民的生活秩序、人身以及财产安全都息息相关。作为现代社会公民的权利要求，公民不仅有权直接参与到可能影响自身生活的开放行刑的社区矫正活动中，也有权参与到应对犯罪的社会刑事政策的制定以及通过其他途径来参与监禁行刑的罪犯的惩罚和矫治。当然，公民参与到开放行刑的社区矫正活动中，更能体现公民在参与刑事司法的民主权利的积极性和有效性。

(四)公民参与社区矫正工作，可以更好的对社区矫正活动的进行监督和约束。公民参与社区矫正相关活动，使得社区矫正活动有更多的参与主体，不仅可以使社区矫正的各工作主体工作更加规范，也可以强化对其工作的内部监督，约束参与社区矫正的各方主体，预防和减少在社区矫正活动中可能产生的不良行为或腐败行为的发生，使社区矫正活动能够更加体现作为公共活动的社会利益的最大化。

二、公民参与社区矫正的理论依据

(一)新时代司法改革的需要

新一轮司法改革作为中共中央全面深化改革、建设法治中国、推进国家治理现代化顶层设计和系统部署的重要组成部分，在党的十八届三中全会后向纵深展开。“保障人民群众参与司法”已被写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》“不仅揭示了我国司法制度的人民属性，也指明了司法体制的改革方向和具体要求”。①不言而喻，现阶段在我国公众参与司法进入了一个新的时期。社区矫正作为司法改革的一个重要方面，公民参与社区矫正是司法改革的必然要求和趋势。

(二)体现现代刑事政策的价值取向

随着社会的发展，经济体制改革的推进，市场经济的发展成熟，以政治国家为核心的一元社会结构开始衰亡，政治国家与市民社会相对分离的二元社会结构开始悄然崛起。②社区矫正作为行刑社会化的重要内容，正是体现了国家和社会双本位的现代刑事政策取向，尤其在刑罚执行中，传统的监禁刑更多体现国家和公共权力对犯罪分子的惩罚、改造，对犯罪人个人的发展(尤其是出狱后个人发展)几乎无能为力。而社会化的开放行刑的方式(在我国目前以社区矫正为主要形式)在关注对犯罪人的惩罚、改造、教育的同时，更多的公民的参与、社会组织的参与以及其他社团的参与可以使社区服刑的犯罪人在惩罚、改造的同时能更好的提升、发展自我，融入社会、复归社会。

(三)体现现代公共管理政策趋势

新公共管理运动主要关注公共部门对市场机制和企业管理技术的引进，治理理论的兴起，则进一步拓展了政府改革的视角，它对现实问题的处理涉及政治、经济、社会、文化等诸多领域，成为引领公共管理未来发展的潮流③。在过往的观念中，人们往往认为政府是公共权力的唯一的拥有和执行者。在新的治理理论中，认为随着现代社会的发展必然要求社会治理主体的多元化。虽然政府是现代社会最主要的推动者，但是现代社会日益庞大和复杂，政府的能力是有限的，单一的政府治理很难适应社会的高速发展。这推动着非政府的组织和部门如公民、私营部门、第三方组织等去参与社会公共治理，分享社会公共权力。社区矫正的社会化属性正是体现了公共事务中各方共同参与，发挥各方的优势的现代公共管理理念。

三、目前公民参与社区矫正存在的主要问题

(一)目前我国社区矫正中公民参与度比较低

我国的社区矫正试点工作不同于其他许多国家和地区的一个重要方面就是，对罪犯的社区矫正不是源于民间自发的帮助活动，而是一种自上而下的快速推动，在社会力量的参与和支持方面有所欠缺④。在社区矫正试点工作期间和全面铺开以后，社区矫正的社会团体和公民参与方面，各地的做法各不相同。就全国的情况来看，上海是比较早就开展社会力量和公民参与社区矫正工作的，相对专门化的社团组织培育也比较成熟(比如较早成立的“新航社区”)，通过政府购买服务服务的方式，由这些社团来承担和参与社区矫正的一部分工作和职责，使更多的自愿者和公民参与进来。但是由于社会力量和社会资源还是比较缺乏，这些社团组织社区矫正工作的开展、维持和发展还是更多需要和依赖政府的帮助和支持。其他一些省市在具体做法上基本上大同小异，社区矫正工作以司法行政部门为主，社区矫正的社会力量和公民参与的主力还是公共管理属性比较浓的社区干部，自愿者的类型和数量都比较有限，民间力量的自发参与明显不足。就笔者参与的浙江省宁波市鄞州区的实际情况来看，在实际参与社区矫正的公民中，主要是心理咨询工作者参与矫正人员的心理矫治和心理辅导。

(二)社区矫正中公民参与的意愿不高、参与的人员范围及参与途径有限

现阶段公民参与社区矫正从形式来看主要还是以各种志愿者的身份参与进来，在社区矫正中起着不可替代的重要的作用，实践对各类社区矫正人员在个案矫治的方案和过程中都需要有公民以及各类社会志愿者的参与其中，可以提升社区矫正的亲和力和矫治效果。

但是在具体实施上，有学者统计，在北京地区，虽有40%的社区居民愿意以志愿者的身份参与社区矫正，但实际仅有2%的人表示参与过社区矫正工作。⑤华东政法大学叶慧娟对上海某街道志愿者参与社区矫正状况的调查结果显示，在被调查的对象中只有15.94%的被调查人员称他们的家人或者朋友参加过社区矫正志愿者活动。而且在这些志愿者中，街道、居委会工作人员占了其中的绝大多数，一般居民参加社区矫正志愿者活动在5%以下。

另外根据对大学生的调查结果显示，愿意以志愿者身份进行社区矫正工作大学生仍占少数(占调查总数的38.64%)，一方面是由于大多数大学生对社区矫正制度并不了解，另一方面，矫正对象与志愿者的空余时间难以协调统一，表明志愿者人数尚有不足，并且志愿服务的准备不够充分，缺乏预案等措施；志愿者提供服务的形式不够多样化，导致开展过单次服务之后对社区矫正对象没有后续方案予以跟进；志愿者也相对缺乏促使矫正对象再社会化的综合素质。⑥

(三)缺乏法律与政策的保障

司法民主就概念和形式而言是一个和程序密切相关的范畴，“民主是一种程序，是寻求公众问题解决方法的一种途径”⑦。公众参与司法活动从形式来看更多的是一种外部参与，这种主要是外部性的参与活动，就要求对这些参与活动的相应法律规定要尽量的清晰、尽量的明确。我国现阶段对社区矫正的专项立法进程不符合大家的期望，至今还没有能够制定一部专门的社区矫正法。目前主要的规定是2014年11月14日司法部、中央综治办、教育部等联合颁发了《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》。对于公民参与社区矫正缺乏专门性的法律法规的规定。同时作为公民和社会力量参与社区矫正的主要依据，一方面从形式来看，前述的《意见》在法律效力的位阶层面也显然较低，另一方面从内容来看，《意见》对于社会力量参与社区矫正的规定也比较狭窄，很多相关的内容或是没有相应的规定，或是有一些规定但是规定比较抽象、比较原则，缺少具体的、具备较强可实际操作的内容。可以说，目前公民参与社区矫正在外部缺乏必要的法律与政策保障。

(四)公民参与社区矫正的平台缺乏、管理机制不成熟

从内部管理角度讲，对公民参与社区矫正的服务项目管理、需求管理、表彰激励、考核评价、资金筹集等具体的各个环节尚未出台一套完整管理机制细则，对公民参与社区矫正管理的规范化、有效性和效率都需要提升。同时参与社区矫正中的公民其特长和具备的素质力量都各不相同，其组织形式比较分散，要充分发挥公民参与社区矫正的作用，在组织层面上需要通过依托有一定专业性的组织作为参与平台来进行协调和维护，在管理层面需要有效的管理机制进行串联。但是从目前的情况来看，不仅公民参与社区矫正可以依托的平台非常缺乏，在对公民参与社区矫正的内部管理上也缺乏必要的管理制度和激励机制。

四、我国公民参与社区矫正的途径和措施的完善

(一)公民参与意识的培养

公民意识作为一种社会意识形式，是公民在公民社会中所形成的对于自身主体性、权利和义务、社会身份、政治地位等的理性自觉⑧。公民意识包括主体意识、民主参与意识、社会责任意识、法制意识、政治宽容意识等要素⑨。

公民社会中公民参与意识的提高和增强，可以有效的提升公民参与社区矫正的积极性和主动性。尽管我国社区建设已开展20余年，但社区的公民社会的公民意识并不强，公民对社会以及社区的公共事务并没有很强的主人翁姿态的自我参与意识，而且公民参与社会公共治理的能力也没有随着社区建设发展而有较大的提升，社区和公民的参与意识与参与能力的不足必然会影响公民对社区矫正的参与不足。

公民意识的培养和增强，一方面公民需要通过学习随着素质和知识的提升，公民社会的公民自觉和公民意识会得到提高；另一方面，政府要放弃大包大揽而强化公民对社会事务的参与，要通过各种途径大力培养公民的对社会公共事务的参与意识和热情。司法机关在社区矫正中要通过制度设计来积极推进和鼓励支持公民参与到社区矫正中来，引导和发挥公民参与社区矫正的积极性、主动性。外环境的公民社会应该积极倡导公民的参与意识和责任意识，强调通过广泛的公民参与(包括司法参与)，培养公民社会中的公民的民主意识、民主习惯和民主能力，把民主意识、民主参与渗透进人们的日常生活中成为常态。

(二)公民参与社区矫正相应法律法规的完善

很多国家对公民及社会力量参与社区矫正都有相应的法律法规。英国的社区矫正立法主要体现在社区令上，社区令包括“宵禁令、缓刑令、社区服务令、结合令、毒品治疗令和测试令、管护中心令、行动计划令”，社会力量的参与集中体现在行动计划令上。⑩美国红十字会有一个专门的法律即《志愿人员权利法案》(A Bill of Rightsfor Volunteers)。这个法案中的很多内容都可以同样被用于社区矫正领域的志愿者的义务规范和权利保障。

借鉴国外成功的做法，结合我国社区矫正工作实际和公民参与社区矫正的现实情况，我们认为从立法层面构建公民参与社区矫正的法律法规制度是十分迫切也是十分必要的。通过立法可以明确参与社区矫正工作的公民以及各类社会力量的性质属性和职责定位。给公民参与社区矫正服务和活动提供明确而具体的法律依据，保障其在参与社区矫正中人身安全及其他各项权利，明确其应承担的责任义务。

(三)公民参与社区矫正的教育培训和激励机制的建立和完善

社区矫正是一项专业性、严肃性都比较强的司法活动，参与到社区矫正中的公民绝大多数都不是该领域的专业人员，不仅对社区矫正的性质、具体措施等缺乏深入了解，对参与社区矫正工作所需要的一定的专业能力和专业素养也不甚具备，对公民参与社区矫正的培训必不可少。这些教育培训工作具体的流程可以这样，组织工作由负责社区矫正的司法行政部门指挥领导，村(居)民委员会和社团及其他志愿者组织负责协助和具体实施工作，培训的主要内容可以包括了解社区矫正的性质、有关社区矫正的法律法规规定、社区服刑人员教育矫正矫治的措施和责任，国家和社会对社区矫正人员的帮困扶助的政策和资助，为提升矫治效果与社区矫正人员进行良好和有效的人际交往的沟通技巧。

公民参与社区矫正体现了公民的参与意识和民主意识，更多的是一种志愿行为，需要公民更多的付出，国家和政府应该对这类行为进行表彰和激励，鼓励更多的公民参与其中。可以通过立法和政策的方式明确由人民政府或者司法行政部门对自愿参与社区矫正工作并作出突出贡献的社会组织和公民，给予其相应的表彰、奖励。同时对于积极参与社区矫正工作的公民，可以视情况的不同，或给予表彰和物质奖励，或给予在就业、上学、录用、录取、晋升提拔等方面给予优先的倾斜政策等。

(四)公民参与社区矫正的市场化机制运行

公民参与社区矫正工作一般是志愿的，但是我们必须认识到单纯的志愿和无偿的做法并不利于公民参与社区矫正工作的开展，有其缺陷和局限性。所以利用市场化的运作机制，志愿和有偿相结合来推进公民和社会组织参与社区矫正，是提升和实现社区矫正效果的很好的方法。因此，一方面政府和司法行政机关要树立利用市场、通过市场“花钱买服务”的观念。通过市场化的运作方式，能够采用多种形式的“花钱买服务”，可以充分利用公民和社会组织提供的优质服务来开展社区矫正工作，能够为社区服刑人员提供更专业更有针对性的矫正服务，在实践中不仅具有可行性，而且服务更加优质而有效率。另一方面，有偿利用的社会人员有很大的差异要区别对待。在倡导、弘扬志愿精神的前提下，对志愿者进行全面客观评估，考核其服务成效。遵循市场经济规律，根据情况，实行区别对待，安排适当补助或奖励。

[ 注 释 ]

①姜伟.保障人民群众参与司法[N].光明日报，2014-11-27.

②杜万华.二元社会结构体系及其法理学思考[J].现代法学，1996(1).

③陈广胜.走向善治：中国地方政府的模式创新[M].杭州：浙江大学出版社，2007.10.

④刘津慧.我国社区矫正试点考察及制度构建[A].卢建平主编.京师刑事政策评论(第2卷)[C].北京：北京师范大学出版社，2008：265-294.

⑤周国强.我国公民参与社区矫正的困境与出路[J].学海，2013(6).

⑥金鑫.基于调查问卷进行的社区矫正工作参与人员的调查与研究[J].法制与经济，2016(2).

⑦[美]科恩.论民主[M].聂崇信等译.北京：商务印书馆，2004，1：4.

⑧李小群.公民意识与法治国家的构建[J].江淮论坛，2009(5).

⑨罗建平，梁纪毅.公民意识对扩大公民有序政治参与的意义———种非制度条件的分析视角[J].社科纵横，2009(2).

⑩谭恩惠，卫嵘.社会力量参与社区矫正的积极性引导及参与路径研究[J].生产力研究，2011(4).