社会矛盾化解及其行政协力合作机制研究

马成龙 曹亚飞

江苏省镇江市丹徒区政府法制办公室，江苏 镇江 212100

一、社会矛盾化解及行政协力合作机制的研究背景

习近平总书记在党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”。随着法治进程的加快，改革进入深水区，我国经济社会发展已进入新常态，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾纠纷的强度上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂。如何有效化解社会矛盾已经成为社会治理的核心议题。这对社会矛盾纠纷的化解体系、化解机制、程序、救济方式等各方面提出了挑战。以政府行政为主体，以司法为手段的自上而下的单一的矛盾解决机制已经不能应对越来越复杂的社会矛盾。从社会发展与社会治理的需要来看，矛盾主体的多元化、矛盾类型的多样化、矛盾化解手段多样化，需要构建新的多元化矛盾的矛盾纠纷化解机制。要充分发挥以政府为主导，鼓励社会各方参与的矛盾纠纷化解格局。社会矛盾及行政协力合作化解机制更加强调的是行政机关“多向互动”的特征，各种矛盾解决手段综合运用，相互配合，更加强调各解决纠纷主体和制度之间的衔接沟通，统筹各行政手段协调处理社会矛盾，寻找不同社会矛盾纠纷化解的“最佳途径”，达成解决矛盾的共识。

目前社会矛盾纠纷化解的方式主要包括调解、仲裁、裁决、行政复议、行政诉讼、信访等。本文研究的主要是现行行政化解矛盾纠纷制度间的相互合作。目前我国现行的行政化解矛盾纠纷制度包括：行政调解、仲裁、行政复议、行政裁决以及信访等，可以说是主体多，手段多，解决矛盾争议范围广。我国现行行政手段解决矛盾纠纷的缺陷，应松年教授曾总结：“对所有纠纷的处理缺乏通盘考虑，各种行政纠纷解决制度缺少配合，相互之间脱节现象严重，未能发挥制度群体的组合优势，重复处理纠纷，一些纠纷经过了重重程序却长期得不到解决，没有一种最终的纠纷解决机制为行政纠纷的处理画上一个圆满的句号，所有行政纠纷解决制度都面临权威性不足的困境，行政纠纷解决的结果很难得到当事人的信服。”现行行政纠纷解决机制之间缺少统一性的规划，未能从矛盾解决角度来总体把握各个解决纠纷机制间的分工、协调和合作，各种矛盾解决机制间缺少应有尊重和沟通。如行政诉讼不兼顾行政复议的过程，不遵守穷尽行政救济原则；信访又不尊重司法最终原则。导致各种解决矛盾模式没有终点，不能充分发挥各个制度的功能优势和整体效益。

二、我国现行行政机关解决纠纷制度的梳理

(一)行政调解制度

1.行政调解概念

依目前通说，行政调解是指根据国家法律规定，对其职权管辖范围内的矛盾纠纷，遵循自愿原则，通过说服教育、居间协调等方法，使纠纷的双方当事人互相谅解，消除矛盾纠纷的诉讼外活动。

2.行政调解的类型

行政机关在行使行政管理职能过程中所遇到的矛盾纠纷，很多都可以通过调解的方式进行，根据调解主体的不同，可以分为以下几类：(1)人民调解，乡镇人民政府和街道办事处的司法人员一直参与调解基层的矛盾纠纷，司法人员是人民政府的组成人员，除了承担法制宣传的职能外，还解决了大量的民间纠纷。(2)行政机关主持的调解，主要包括公安机关对治安案件和道路交通违法及赔偿案件的调解；各级婚姻登记机关对离婚双方进行离婚前的行政调解；市场监督管理部门对消费者权益纠纷、合同纠纷、侵犯商标专用权纠纷等行政调解；环境保护部门进行危害环境和环境损害赔偿的行政调解，卫生主管部门对医患纠纷的调解等；(3)法律、法规授权的组织主持的行政调解，如消费者协会对消费者和经营者之间的争议进行的调解。

3.行政调解的程序

目前我国行政调解的运行并没有专门程序法来具体规范。实践中，在一些单行法规、规章中，有关对行政调解的程序规定，如《道路交通实处处理程序规定》、工商行政管理部门对合同争议的调解有具体的程序规定。行政调解的程序大致包括：当事人申请程序，行政机关受理程序，主持调解程序，各类文书送达等。

4.行政调解的效力

通说认为，争议双方在行政机关的主持下自愿达成调解协议，双方认可后制作成的行政调解协议书，经双方当事人签名盖章后具有法律效力，这种说法只赋予了调解协议合同效力，但是行政调解协议不具有强制执行的法律效力。

(二)行政复议制度

就我国现行的行政解决纠纷制度来说，行政复议的制度化和规范化程度最高。先后颁布了《行政复议法》和《行政复议法实施条例》来规范行政复议的运行，《行政复议法实施条例》明确规定了可以用和解和调解的手段来解决行政矛盾纠纷，并规定了和解和调解的使用范围。

(三)仲裁制度

行政机关依据仲裁规则和仲裁程序对个人、组织之间的争议进行处理的行为称之为行政仲裁，行政仲裁作为一种纠纷解决机制。1995年颁布施行的《仲裁法》后，独立的民间仲裁委员会逐步取代了行政机关的仲裁。目前所说的仲裁包括劳动争议仲裁和农村土地承包经营纠纷的仲裁两类，劳动争议仲裁委员会、农村土地承包委员会分别依据《劳动争议调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对上述两类争议进行仲裁。上述法律法规对申请仲裁的要件、程序、仲裁员等方面做了详细的规定，上述两部法律均规定仲裁是行政诉讼的前置程序，矛盾纠纷当事人必须先提起仲裁，对仲裁的结果不服才能提起诉讼。另外，根据法律规定仲裁委员会的人员组成、仲裁程序和仲裁的规则都是强制性规定，行政性质明显，跟商事仲裁相比，当事人毫无“意思自治”。

(四)行政裁决制度

1.行政裁决的内涵

学界对行政裁决的含义有广义和狭义之争，广义的行政裁决是指行政机关解决民事、行政争议的活动，它与行政立法、行政执法一起构成行政行为。

2.行政裁决的种类

根据上述模糊判断的结果，通过加权平均法就可以得到最终的精确输出量，即在特定偏移条件下，支撑油缸应采取的液压缸压力差。

通过对我国现行关于行政裁决的相关法律的梳理发现，行政裁决可以分为以下三类：1.因权属纠纷引发的行政裁决。行政机关对因涉及与行政管理相关的某一财产、资源的所有权、使用权的归属发生争议，通过双方当事人的申请，依据一定的程序所做出的裁决。如土地所有权和使用权争议的裁决，林木所有权和使用权争议的裁决。2.对侵权损害赔偿纠纷的行政裁决。一方认为对方行为侵犯了其合法权益，依法及时请求行政机关制止侵害，并裁定侵权方对其侵害行为造成的损失予以赔偿。如食品卫生、药品管理、环境保护等方面产生纠纷时，权益受损者可以依法要求行政机关作出裁决，确认赔偿责任和赔偿金额。3.补偿纠纷引发的行政裁决。是指一方对财产侵害行为造成损失的补偿。如《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定，对房屋拆迁安置补偿，经协商达不成协议的，由批准拆迁的主管部门裁决。

3.行政裁决的程序

目前行政裁决存在严重的制度短缺现象，我们目前没有专门的行政裁决程序规定，相关法律只侧重规定行政裁决主体，而对主体的具体行为方式、程序和义务往往没有明确规定，没有确定的事中约束程序和和事后的监督程序来约束行政裁决主体。即使是规定了行政裁决事项的各具体法律法规中，对程序的规定也是少之又少。由于是各个不同的法律规范，统一的程序性规定就不具可能性。实践中，行政机关只好根据本部门的实际需要或者利益自行创设一套行政裁决程序或者参照别的行政程序来规范行政裁决制度的运行。

4.行政裁决的救济

实践中，行政裁决事项内容有的涉及自然资源所有权、使用权纠纷，也有涉及专利、商标等知识产权纠纷，侵权损害赔偿及损害赔偿纠纷等。这些纠纷的解决方式见于《行政复议法》、《专利法》、《商标法》等法律中。有的是在民商法里对行政裁决救济途径进行规定，有的是在行政法里对行政裁决救济进行规定。行政裁决是对特定民事争议的裁定，到底是该提起行政复议，还是提起行政诉讼，还是提起民事诉讼或者行政附带民事诉讼，各法院做法也不完全一致。行政裁决的救济从理论到实践的不统一，有待于立法予以明确。

(五)信访制度

信访制度作为一种高效的矛盾纠纷解决方式，依靠的并不完全是完善的制度建设和程序建设，而主要是依靠领导人意志来化解矛盾纠纷，但从实践作用和效果来看，信访制度在我国矛盾纠纷化解中起着不可替代的作用。从《信访条例》的规定来看，信访作为一种解决矛盾纠纷的方式，相关制度还是不完善的。信访的目标在于联系群众和权利救济，信访程序的规定过于笼统和抽象。立法的着眼点依然在如何规范信访机构的行为，作为一种权利救济途径确是发挥了次要作用。信访制度强调实体正义和依托于领导人意志，具有较强的政治属性，被广大群众高度依赖。

三、各行政解决纠纷制度需要协力合作的原因

随着我国经济社会发展已进入新常态，改革进入深水区，社会个体利益凸显，传统矛盾纠纷不断积聚和爆发，新型社会矛盾不断涌现，并呈现多样性和复杂性。如何有效防范可能发生的冲突，成为必须面对的主题。通过对上述各具体制度现状的分析，发现我国现行的行政机关解决纠纷制度还存在一些问题。

(一)适用范围比较模糊

(二)程序规定缺失或者不健全

行政机关在行使职权的过程中受到程序的制约。由于我国长期受“重实体轻程序”的传统思想影响，上述各个矛盾纠纷解决的具体制度都或多或少存在着程序不完善或者不健全之处，现行法律没有专门对程序规则进行立法规范。个别部门单独制定程序规则，由于受部门利益的驱动，本来不健全的程序规则对其约束力必定大打折扣。即使相对规范的行政复议制度，也存在着程序不健全之处，如回避制度，行政和解协议的效力问题等都没有明确规定。

(三)救济方式混乱

我国现行法律规定中，行政复议是行政相对人认为行政主体作出的具体行政行为其合法权益，当行政相对方具体行政行为不服是提起行政复议并无不妥。但是，行政裁决、行政仲裁等对民事争议做出的裁判，对行政裁决不服需提起行政诉讼，对行政仲裁和行政调解不服却提起民事诉讼。①行政调解对矛盾纠纷调解不成的，当事人根据原矛盾争议的性质选择行政诉讼或者民事诉讼。一些行政机关为免于当被告往往会进行行政调解而回避行政裁决。

(四)各纠纷解决制度协调不力，衔接不紧密

任何一种纠纷解决机制都有其自身存在的价值，多种解决纠纷解决机制的存在是为了给纠纷主体更多的选择，为其他解决纠纷机制提供有效补充。各个行政解决纠纷制度的设立旨在为纠纷主体提供多元化的网格型纠纷体系。而事实上，我国各行政解决纠纷制度的现状是一种各自为政，衔接不紧密而又相互交织的状态。与诉讼和其他替代性纠纷解决机制的关系也更复杂，主要是与其他救济制度的衔接不畅。

四、行政解决纠纷制度的协力合作机制的构建

(一)将行政调解作为其他行政解决纠纷制度的前置程序

在行政解决纠纷的各项具体制度中，仲裁和行政裁决都是为解决特定民事争议的解决纠纷方式、行政复议对行政纠纷进行监督。三种制度客体明确且互不渗透。但却都规定了行政调解作为解决纠纷的手段。劳动争议仲裁和农村土地承包经营纠纷仲裁是将行政调解作为仲裁的一个阶段性环节。②根据相关法律规定，在行政裁决中，行政机关应当先进行调解或者由当事人自行申请调解，经调解无法达成协议的，才由行政机关依法作出裁决。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第50条规定行政机关可以按照自愿、合法的原则对行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为以及行政赔偿或行政补偿纠纷进行调解。可以看出，行政调解是作为其他行政解决纠纷制度的一个阶段进行的，将行政调解作为其他行政解决纠纷制度的前置程序是可行的。

我国的法律规范通常在法条中授权行政机关行政调解权，这就导致我国行政调解的主体繁多，没有统一的程序规范，夹杂于仲裁、行政裁决、行政复议等制度的不同环节之中。当事人在自愿基础上作出的行政调解协议，往往被认为不具有行政行为的强制执行效力，仅仅是行政事实行为。一方当事人反悔时，对于当事人而言，行政调解协议并不具有任何法律约束力，当事人需要重新寻求其他救济途径进行权利救济。对行政复议机关和法院而言并未因为行政机关的调解而减轻负担。行政机关为避免重复做工，也倾向于直接建议当事人寻求司法救助。因此，作者建议行政调解不再作为单独的解决纠纷的手段，而是将其作为其他行政解决纠纷制度的前置程序，并给予一定的法律约束力保障实行。

(二)以行政复议和行政裁决为两条主线

由于民事纠纷和行政纠纷在纠纷主体的法律地位、内容与性质、可处分性、权利救济等方面都存在着很大区别，因此在法律适用上也应当选择和区别不同类型的矛盾纠纷解决制度。从上述分析的各具体制度的适用范围和性质来看，行政裁决和行政复议构成了行政手段解决矛盾纠纷的两条基本主线。

1.行政裁决是对特定民事纠纷进行居间裁判的方式。从上文的分析可以看出，行政裁决的实质就是公权力对私权利的介入和干预。只是这种介入和干预是被动的，必须由当事人申请方能启动。我国现行的立法中，有关行政裁决的规定散见于各单行法的具体条文中，没有一部统一的行政裁决法。对特定民事纠纷，根据当事人的申请行政机关在主持调解不成时，才由行政机关做出行政裁决。可制定统一的《行政裁决法》对行政裁决权的适用范围、程序规则、文书等进行规定。

2.行政复议是解决行政相对方与行政机关之间矛盾争议的方式。在上述各个纠纷解决制度中行政复议制度的制度化程度比较高，程序性规则较完备，作为行政机关内部自我纠错的一种监督制度，在实际操作中也积累了丰富的经验。行政复议兼具行政管理和解决矛盾纠纷的双重职能，并将纠正行政机关不合法、不正当、不合理的具体行政行为作为首要目标，作为一种内部纠错机制和监督机制而存在。行政复议具有高效、便民的特点。坚持公正、中立的对违法行政行为作出裁判，保护行政相对人的合法权益。

(三)以信访制度为补充

信访制度作为一项特殊的纠纷解决方式，具有权利救济的职能。如果将权利救济功能放在首位，有可能诱导当事人竞相选择信访，而忽视其他救济途径，导致信访与行政复议、行政裁决等制度发生冲突，不仅信访的功能难以发挥，也会弱化其他纠纷解决方式发挥作用。③作者认为，应将信访作为行政复议和行政诉讼救济的过滤、补充机制。首先，将信访案件分类，将属于行政复议、仲裁和行政诉讼受理范围的部分移交行政复议机构、仲裁机构或者法院处理；其次，对不属于行政复议、仲裁和行政诉讼受理范围的案件由信访机构处理；最后，对于疑难问题纳入信访救济渠道。信访作为一种强调实体正义的纠纷解决机制，兼具政治属性和法律属性，就是要依靠领导人意志来解决问题，从而弥补行政复议、仲裁和行政诉讼侧重程序正义的不足。对于可以申请行政复议的信访事项，应当及时移送行政复议机关；经行政复议机关作出处理，对复议决定不服的提起信访，信访机构不应接收，而应当通过诉讼程序来解决。

(四)保留仲裁制度

仲裁制度较其他行政解决纠纷制度无论是从适用范围、主体、程序等都有较为明确的规定。在对特定争议进行处理的过程中积累了有益的经验。如果冒然改革，重新制定相关制度，新的运行模式势必会造成矛盾纠纷化解的混乱。作者认为应当保留现有的仲裁制度，并根据社会的发展继续完善。

五、结语

当前我国处于改革的深水期，人们的权利观念日益增强的同时，新型的社会矛盾类型将不断涌现，如何有效解决日益复杂的社会矛盾是我们面临和解决的重要课题。而行政机关解决社会矛盾具有便捷、高效、低成本、专业等优势，适合解决各种类型的民事和行政矛盾纠纷。本文对行政解决纠纷各具体制度的研究和完善，将行政手段解决纠纷作为一个相互协调、相互补充、相互合作的体系，从实体上使各具体制度可以协调有序，合作有力，充分发挥各制度的优势，实现保护人民群众权益和维护社会公平正义。

[ 注 释 ]

①王欢.行政解纷制度研究[D].吉林大学，2008.23.

②<劳动争议调解仲裁法>第42条；<农村土地承包经营纠纷调解仲裁法>第2章.

③朱应平，著.信访若干问题研究[M].上海：上海人民出版社，2007：14.