试论检察官自由裁量权的再配置

陈杨林

宜昌市西陵区人民检察院，湖北 宜昌 443000

通说认为，检察官的自由裁量权，是指检察官在审查起诉时，赋予检察官起诉、不起诉、酌情起诉以及撤回起诉的权利。对该项制度的设计和完善，对节约司法资源提升办案效率、实现法律普遍正义和个案正义的平衡有着积极的现实意义。同时又契合了当前司法责任制改革中“突出检察官主体地位”的精神。当前，我国的检察官自由裁量权制度存在着一些不足，本文拟在“认罪认罚从宽”改革背景下探讨，检察官自由裁量权的再配置。

一、我国检察官自由裁量权规定的不足

(一)裁量不起诉范围过窄且受多重因素制约

刑事诉讼法第一百七十三条规定，检察院只能针对犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的案件作出不起诉决定。但是，我国刑法关于具体罪名的规定中，没有明确哪些情形属于不需要判处刑罚或免除刑罚的情形，仅总则部分规定了可以免除刑罚的几种情形：(1)预备犯；(2)没有造成损害的中止犯；(3)从犯；(4)胁从犯；(5)犯罪较轻且自首的；(6)有重大立功表现的。对不需要判处刑罚的情形缺少规定，导致检察官办案时无所适从，也就是说，只有案件符合上述六种免除刑罚的情形之一时，检察官才有权或者才会尝试选择作出不起诉决定，从而导致相对不起诉适用范围过于狭窄。

同时，刑事诉讼法第一百七十六条规定，对人民检察院作出的不起诉决定不服的，被害人有权向上级人民检察院申诉或直接向人民法院起诉。这意味着，在有被害人的案件中，人民检察院作出的不起诉决定不具有终局性，被害人一旦提起自诉，被不起诉人仍然存在被判处刑罚的可能，因此，这一规定也从某种意义上制约着检察官的不起诉裁量权。

上述两个方面是司法实践中不起诉率低的重要原因，而检察院内部的工作考核指标更是进一步拉低了不起诉率。作为各级检察院尤其是基层检察院的考核指标之一，低不起诉率使得检察院每年能够作出不起诉决定的人数受到了严格限制，检察官在审查起诉时，往往更愿意对不起诉的适用采取消极态度，从而也导致检察官几乎丧失了不起诉裁量权。

(二)检察官自由裁量权配置严重不足

除了不起诉裁量权，世界各国大都赋予检察官其他方式的裁量权分流刑事案件，如选择性起诉制度、起诉犹豫制度等，使检察官在办案过程中有多重选择，能够在审查起诉其间拥有较大的空间获得被追诉人的认罪配合，从而确保检察官集中主要精力应对控辩分歧较大的复杂案件，进一步解决案多人少的矛盾，提升办案质量和效率。但综观我国刑事诉讼法，除了前述的微罪不起诉，检察官几乎没有其他分流刑事案件的途径，仅有的附条件不起诉制度，也仅仅适用于未成年人犯罪案件。在司法实践中，检察官办理案件面临非黑即白、要么起诉要么不诉的两难境地。

(三)检察官的量刑建议得以采纳的保障机制不足

我国刑事诉讼法没有赋予检察官量刑建议权，《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》虽然规定了检察机关的量刑建议权，但效力位阶低于刑诉法。且最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》中也仅仅规定了“人民检察院可以提出量刑建议并说明理由”，但量刑建议对法院有什么样的拘束力，司法解释并没有作出明确规定。根据《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第二十条和第二十一条的规定，法院对于认罪认罚案件一般应当采纳检察院指控的罪名和量刑建议，但是法院认为检察院量刑建议明显不当或辩方提出异议的，有权按照法院的认定作出判决，也就是不采纳量刑建议。一方面量刑建议的提出不具有强制性，检察机关可以提出也可以不提出，处境尴尬。另一方面法院对检察机关量刑建议的采纳具有较大的随意性，理论上讲法院可以以“量刑建议明显不当”或者“辩方提出异议”为由不采纳任何一个案件的量刑建议，而检察机关对此却无能为力。

二、人民检察院自由裁量权的再配置

笔者认为，本轮认罪认罚从宽处罚制度改革，必然建立控辩协商制度，检察机关拥有自由裁量权是建立和实施控辩协商程序的前置性条件和基础，①赋予检察官一定的自由裁量权，既顺应国际发展潮流，也能满足我国当前司法实践的需要。

(一)扩大相对不起诉适用范围

对于相对不起诉，刑事诉讼法赋予检察官的自由裁量权十分有限，适用范围过窄，条件也较为苛刻，笔者以为，应当将其适用范围扩大至所有的轻罪案件。但这就涉及一个问题，即何为轻罪案件。关于轻罪和重罪的划分标准，理论界有一定的争论，但比较普遍的观点是按照法定刑来区分重罪和轻罪案件，认为在我国刑法体系中，轻罪案件是指法定刑在三年有期徒刑以下的案件，这一划分标准应该说也符合我国当前刑事实体法和程序法的立法意图。基于此，笔者认为，宜规定对法定刑在三年有期徒刑以下的犯罪，人民检察院可以综合考虑犯罪嫌疑人的社会危险性和再犯可能性以及认罪认罚态度，依法选择是否作出相对不起诉处理。

(二)扩大附条件不起诉适用范围

仔细考察不难发现，我国的未成年人附条件不起诉制度类似于日本的起诉犹豫制度，刑事诉讼法修改以来，这一制度在处理未成年人犯罪案件中发挥了重要的作用，与相对不起诉相比，其最大的优点在于给了检察官一个缓冲期，能够动态地、更加科学合理地评估犯罪嫌疑人的社会危险性和再犯可能性，以坚定检察官对犯罪嫌疑人有无起诉必要性的确信。该制度在未成年人犯罪领域运行五年多，已经积累一定经验，完全可以推广。因此，笔者建议扩大这一制度的适用范围，同相对不起诉一样扩大至法定刑在三年有期徒刑以下的所有犯罪案件，对犯罪嫌疑人认罪认罚的案件，检察官可选择适用附条件不起诉。

(三)赋予检察官一定的选择起诉权

所谓选择起诉是指检察官在起诉时依据法律和职权决定何人、何行为应当被起诉或不起诉的活动，包括对犯罪人的选择起诉和对犯罪行为的选择起诉。②选择起诉是检察官自由裁量权在数个犯罪人或数个犯罪行为中的区别运用，具有科学性和合理性。如在共同犯罪中，不同地位的犯罪行为人，社会危险性和再犯可能性不同，认罪认罚态度也不同，没有必要作出同一种处理，可允许检察官以犯罪人的主客观情况为基础，综合考虑惩罚犯罪和预防犯罪，对不同的被追诉人作出起诉与否的不同决定。允许检察官对案件享有一定的选择起诉权，是分流刑事案件、提升办案效率的重要手段，也是落实罪责刑相适应这一刑法基本原则的客观需要。

(四)完善量刑建议制度

建议修改刑事诉讼法。首先，应明确人民检察院的量刑建议权，使检察机关提出量刑建议的行为“师出有名”，于法有据。其次，应明确人民检察院提出的量刑建议对法院的约束力，规定法院一般应当采纳人民检察院的量刑建议，并明确法院不采纳量刑建议的法定情形。最后，进一步完善法院裁判说理制度，对不采纳人民检察院量刑建议的，应要求法院必须在判决书中作详细说明。

[ 注 释 ]

①赵继明，王俊民.建立控辩协商程序与完善检察官自由裁量[J].政法论丛，2005(6).

②陈岚.论检察官的自由裁量权——兼析起诉便宜原则的确立及其适用[J].中国法学，2000(1).