浅议检察机关发挥审前作用的途径和方法——以诉前主导为视角

陶佳咏 姚文忠 程凤玲

湖北省鄂州市人民检察院，湖北 鄂州 436000

诉前主导是指检察机关在提起公诉之前，围绕案件的证据是否符合规则、体系是否形成链条、是否具有刑事违法性和刑罚必罚性等来开展工作的一种方式。其直接目的是为了保证高质量的庭审。实施主体是负责案件审查起诉工作的公诉部门(检察官)，实施对象是检察机关审查起诉的具体案件，实施时间范围泛指刑事诉讼立案后、提起公诉之前。诉前主导应以证据为抓手，对侦查机关侦查行为进行技术补强，试图从根源上对已经存在的检察机关和侦查机关案件沟通、合作机制进行系统化和规范化，为达到预设的改革目的，笔者认为，主要应从以下两个途径抓起：

一、完善提前介入引导侦查制度

(一)明确提前介入引导侦查的案件范围、介入的方式、时间节点和检察机关介入的部门

案件范围：从检察机关的具体实践来看，主要有以下四类：一是社会影响大、群众反映强烈的案件；二是重特大、疑难、复杂案件；三是公安机关或检察机关认为有必要指导的案件；四是上级机关或领导交办督办的案件。有条件的检察院可以对侦查机关所有拟移送审查起诉的案件提前进行书面审查，对一些不适合移送的案件提出暂缓移送的建议，并提出修正侦查方或补充证据的建议。介入的方式：常见的有听取案情介绍、参与案件讨论、旁听讯问及询问，参加现场勘验、检查、复验、复查等，也可对侦查机关的侦查终结报告进行审查。时间节点：侦查监督部门提前介入的时间节点，应在对犯罪嫌疑人正式立案后的三日以内；公诉部门提前介入的时间节点，应限定在对犯罪嫌疑人批准逮捕之后的三日以内。检察机关介入的部门：一般以公诉部门为主，侦查监督部门为辅。

(二)明确建立重大案件侦查机关听取检察机关意见和建议的工作机制

为全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，回应当前刑事执法办案中的实践需要，规范侦查行为，提高案件质量，高检院提出要探索建立重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度。它是对提前介入、检察引导侦查制度的延伸和完善。在实践过程中，检察机关和侦查机关应当对重大疑难案件的具体范围、听取程序的启动、检察机关意见和建议的采纳落实等方面进行规范。案件范围应当包括可能判处十年有期徒刑以上刑罚的案件、危害国家安全犯罪、严重危害公共安全犯罪、严重侵犯公民人身权利犯罪、严重破坏社会主义市场经济秩序的重大犯罪，以及上级机关交办督办的、具有敏感性的重大疑难复杂案件等。如辽宁省人民检察院与辽宁省公安厅联合制定的《关于重大疑难案件公安机关听取检察机关意见和建议的规定(试行)》①，对于提高案件质效，强化检察监督权，加强侦查监督，增强打击效果，具有明显的促进作用。

(三)明确检察机关侦查监督部门发出的“不批准逮捕案件补充侦查提纲”和“逮捕案件继续侦查取证意见书”的法律效力

1.明确“不批准逮捕案件补充侦查提纲”的法律效力。不批准逮捕直接体现控制犯罪与保障人权的矛盾冲突，成为侦、诉、辩三方审前博弈的焦点。因此，明确不批准逮捕案件补充侦查提纲的法律效力十分有必要。在工作中，侦查机关应当按照检察机关《不捕案件补充侦查提纲》所列事项进行补查，查证时间为一个月。补查结束后，认为有证据证明犯罪事实的，应当重新提请同级检察机关审查批捕。对补充侦查提纲所列事项未能补充的原因，也应作出明确书面说明。补查后，发现原认定的犯罪事实有重大变化的，不应当追究刑事责任的，要立即作出撤销案件的决定，并将处理结果报同级检察机关备案，做到该提请批捕的，及时提请批捕；该撤案的，应当及时撤案。

2.明确“逮捕案件继续侦查取证意见书”的法律效力。在刑诉法及相关司法解释中，并没有明确检察机关逮捕案件继续侦查取证意见的效力，因此，在工作层面上需建立具有可操作性的保障机制。主要包括：一是建立侦查监督部门向公诉部门同步通报机制。重点是对逮捕阶段证据薄弱的犯罪事实。二是建立公诉部门向侦查监督部门反馈通报机制。主要是未提出继续取证意见的或内容少于补充侦查提纲的。三是建立捕后侦查质量评析通报机制。主要是对侦查机关怠于侦查的行为。

二、完善补充侦查机制

(一)明确退回补充侦查的要求，建立检察机关决定退回补充侦查说理机制

1.明确退回补充侦查的要求。根据刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则的相关规定，我国审查起诉阶段退回补充侦查的案件包括事实不清、证据不足或侦查终结后尚有遗漏罪行或遗漏的同案犯罪嫌疑人两种适用条件情形。退回补充侦查时，应正确把握以下两个条件：(1)退查的必要性。对移送审查起诉且存在事实和证据不足的案件，先及时与侦查机关进行沟通，注重加强针对性，对全部证据进行综合分析研究后再适时的引导，并结合实际要求补充所需的证据材料，确保补查质量的提高。(2)退查的可行性。如果明知退查不可能达到查清事实、补充证据的预期要求，检察官应根据现有的事实和证据，对案件进行处理，不再作出退查决定。

2.建立检察机关退回补充侦查说理机制。检察机关作为补充侦查的主导者，应在退回补充侦查时，将需补充侦查的理由、方向、标准、方式方法等逐一列明，从而增强补充侦查提纲的文书说理性。要提高补充侦查提纲的说理性，除格式规范、用语得体等基本要求外，还应满足以下两个要求：一是条理清晰，主次分明。要区分层次，突出核心问题，围绕必要性和可能性进行梳理。可以按证据属性分门别类逐项表述，或对不同证明内容归纳分析。二是指明方向，依据充分。援引证据应标明，分析问题要逻辑严密，做到退回补充侦查的任务要明白、退回补充侦查的目的要清楚，初查的方向要正确、方法要可行、标准要清晰。

(二)明确检察机关决定自行补充侦查的条件，建立检察机关决定自行补充侦查的工作机制

1.明确决定自行补充侦查的条件。检察机关行使自行补充侦查既是检察官履行客观义务的一种方式，也是检察机关履行法律监督职能的重要表现。结合工作实际，建议公诉部门在下列情形下应当决定自行补充侦查：(1)案件只需对部分犯罪事实和证据等进行查明或补充的；(2)案件定罪的关键证据不排除是侦查机关违法收集的；(3)侦查机关和检察机关对案件的事实和证据认识分歧大，已经影响到补查工作的；(4)其他自行补充侦查更有利于案件及时正确处理的情形。

2.建立检察机关自行补充侦查的工作机制。在实践过程中，由于程序性法律规定的缺失，自行补充侦查制度根本无法适用，而在事实上采用自行补充侦查的方式不但可以有效的节省办案时间，更可以实现对侦查机关的监督力度，有助于维护当事人的合法权益。因此，检察机关应建立决定自行补充侦查制度。要严格内部审批程序，对于自行补充侦查的案件，由检察官提出意见，经检察长审核决定。同时，要为补充侦查提供相应的人员支持和技术保障，更好地促进补充侦查制度在实践中的有效运用。

(三)探索建立侦查机关对退回补充侦查决定进行复议、复核制度，建立滥用退查的考核制裁机制

1.探索建立侦查机关对退回补充侦查决定进行复议、复核制度。在刑事诉讼制度中，复议、复核程序的启动，是由公安机关针对人民检察院作出的决定，认为有错误时而提出的。②《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百八十五条第(四)项规定：原认定犯罪事实清楚、证据确实、充分，人民检察院退回补充侦查不当，应当说明理由，移送人民检察院审查。笔者认为，这项规定只是对退查决定不当进行回复，而非提出复议。为加强公安机关对检察机关的有效制约，应探索建立侦查机关对退回补充侦查决定进行复议复核制度，建议将其纳入《公安机关办理刑事案件程序规定》和刑事诉讼规则之中。可以参照《刑事诉讼法》第七十条对不批准逮捕案件复议复核的规定。即公安机关对人民检察院退回补充侦查的决定，认为有错误的，可以要求复议。如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。

2.建立检察机关适用退查决定权的考核机制。检察机关作为退回补充侦查的决定主体，对审查起诉的案件是否退查享有极大的自由裁量权。为保障权力不被滥用，应建立退查决定权的考核机制：一是严格审批程序。退查案件应严格按照全国检察机关统一业务应用系统内的要求，实行逐级审批的程序，确认案件符合退查条件且退查提纲的制作符合规范。(1)审批负责人在系统上完成审批。(2)亲自查阅案件卷宗、审核《退回补充侦查决定书》以及退回补充侦查提纲。二是要加强内部考核。可以采取以下方式：(1)公示。将公诉部门检察官每半年或一年的退查案件进行统计，并予以公示。(2)抽查。对退查案件进行定期或不定期抽查，重点要对《公诉案件审查报告》中补充侦查部分进行抽查。(3)与绩效挂钩。对退查数量、质量、报告制作精良的，加以奖励；反之，对退查滥用、不及时，退查决定书和提纲制作不规范的，予以扣分。

(四)建立建议对侦查机关办案人员补充侦查工作不力的追责机制

在实践中，侦查机关退而不查、查而不细、查而不清甚至以说明代替侦查的现象时有发生，这严重影响了办案效果，也浪费了诉讼资源。检察机关作为法律监督机关，必须强化对侦查活动的监督，一方面及时发现和纠正侦查活动的违法行为，另一方面对侦查机关的消极不作为予以批评指正，倒逼办案人员认真履职。一是建议建立适当的惩戒机制。对侦查人员在侦查活动中有故意或重大过失，造成案件质量问题的；两次退回补充侦查后，案件仍事实不清、证据不足的，应作出不起诉决定。检察机关可以向侦查机关提出对相关办案人员予以惩戒的建议。二是建立建议更换侦查人员的工作机制。对于侦查机关在侦查活动中出现退而不查等消极补充侦查现象，可以综合运用纠正违法通知、检察建议等法律监督手段，建议停止该侦查人员的侦查工作，要求侦查机关另行指派侦查人员，以保证侦查活动的顺利开展，维护检察机关侦查监督活动的权威。

[ 注 释 ]

①辽宁：14类重大疑难案件公安机关需听取检察机关意见建议[EB/OL].正义网，2018-07-27.

②王礼飞.检察官应能启动复议、复核程序[J].检察实践，2003.2.