论甘肃省社区参与旅游发展的现状与对策*

吴晓倩

甘肃政法学院，甘肃 兰州 730060

甘肃省发展旅游业能够带动经济增长、促进就业、优化产业结构，但同时旅游发展也会造成民俗文化消失、物价上涨、生态环境破坏等负面影响。旅游区居民是旅游开发负面影响的主要承担者，却没有获得应有的补偿或收益，从而产生抵触旅游发展的负面情绪，不利于甘肃省旅游业的可持续发展。因此，可在甘肃省旅游发展中促进社区参与，化解当地居民抵触情绪，实现社区与旅游经济共同发展。

一、社区居民参与甘肃省旅游发展的必要性

社区参与旅游发展是指在旅游的决策、开发、规划、管理、监督等旅游发展过程中，充分考虑社区的意见和需要，并将其作为主要的开发主体和参与主体，以便在保证旅游可持续发展的前提下实现社区的全面发展。[1]

第一，社区是旅游区的有机组成部分。社区能为游客提供新鲜感和亲切感，是游客体验旅游生活的重要区域。[2]从旅游区的项目构成上看，当地居民的村落景观、文化习俗已经构成旅游资源的有机组成部分，甚至是民俗文化旅游最大的“卖点”，当地居民自身也是“旅游区活态文化载体”。[3]例如，甘南香巴拉旅游集合了甘南草原景观和藏文化特色，到甘南旅游，不仅可以欣赏辽阔、优美的草原风光，还要吃藏饭、跳藏舞，藏文化的展示需要藏族居民的积极配合和参与，如此才能充分展示当地的民族特色，提高游客的旅游体验。

第二，当地居民是促进旅游发展的生力军。当地居民大多是土生土长的原住居民，他们熟悉、热爱当地的资源与环境，在很多方面都远超外来人员，他们在甘肃资源环境保护、旅游形象树立、旅游服务等方面都扮演着重要角色。在旅游资源开发政策制定时听取当地居民的意见和建议，有助于投资者深入了解旅游资源，发掘旅游特色。当地居民还是旅游项目运转的主要劳动力，环境维护、导游讲解、吃住出行等旅游活动都需要当地居民参与提供服务，例如在甘南松鸣岩景区，住宿、饮食都主要由当地回民提供。

第三，当地居民是生态环境和民俗文化的保护主力。当地居民是自然旅游资源的原占人，如果旅游开发挤占了当地居民的生活空间，又未对他们进行适当补偿，那么居民就会产生抱怨情绪，若不及时加以疏导，很可能会发展成抵抗甚至是敌对的行为，滋生破坏生态环境、旅游设施等报复行为就难以避免。此外，当地居民还是民俗文化的创造者和传承者，没有他们的积极参与，民俗文化不可能延续，旅游发展也就不可能成功。因此，只有当地居民积极保护生态环境和民俗文化，甘肃省旅游业才能可持续发展。

二、社区居民参与甘肃省旅游发展的现状

第一，社区居民参与意识、参与能力的状况。甘肃省大部分旅游资源位于农村或少数民族区域，当地居民受教育水平、经济实力及受训水平等较低，居民主动参与认识不深，参与能力较弱。大部分当地居民最关注的是旅游发展所能带来的经济收益，只要能分配到合理收益，是否参与旅游项目管理无关紧要。加之对旅游认识有限，当地居民很难提出良好的建议。因此，长期以来，甘肃省各级政府和旅游开发企业都对当地居民存在许多关于参与意识、权利能力、服务水平等方面的成见。在制定旅游规划、确定旅游项目管理方法等旅游发展重要工作中，政府部门或企业都将当地居民拒之门外，大多数当地居民从事的是环卫工人、摊点经营、服务员或者护林员等层次较低的工作，这也反映了社区居民参与能力较低的现实。

第二，社区居民参与话语权、决策权的状况。当地居民享有在不被污染和破坏的环境中生存和利用环境资源的权利。[4]他们利用当地的自然资源生产和生活，一旦开发这些自然资源发展旅游业，势必会挤占当地居民自然资源的利用空间，直接影响当地居民的生活质量，当地居民理当有权参与当地旅游资源的开发决策。在一些原生态民俗文化旅游中，民俗习惯是当地居民在长期的生产生活实践中创造积累出来的劳动成果，体现了当地居民独特的历史文化和道德观念。联合国《原住民权利宣言》第29条规定：“原住民有权获得承认，他们完全拥有、控制和保护自己文化的权利。”因此，当地居民对其创造的民俗文化享有集体性权利，开发利用其民俗文化的活动应当获得当地居民的同意。目前，主导甘肃省旅游资源开发活动的不是当地居民，而是当地政府部门以及旅游开发企业。他们往往通过聘请相关专家，根据专家的意见来决定旅游项目的开发方案，当地居民沦为公司化管理的附庸，没有话语权。

第三，社区居民参与利益分配的状况。洛克(John Locke)认为，每人的身体所从事的劳动和他的双手所进行的工作，是正当地属于他的。所以只要他使任何东西脱离自然所提供的和那个东西所处的状态，他就已经掺进他的劳动，使它成为他的财产。[5]劳动是个人获取财产权的正当依据。所以，创造并传承原生态文化及民俗旅游资源的当地居民对其劳动成果享有财产权。但由于民俗文化产权界定不明晰及价值评估机制缺失等制度缺陷，导致当地居民民俗文化财产权无法获得政府或投资企业的承认，当地居民无法获得应得的财产收益。实践中，虽然一些旅游开发企业尝试通过股份制经营、特许经营或利益补偿等方式弥补当地居民，但是大部分利益流入政府或投资企业手中。虽然旅游区允许当地居民经营家庭客栈、开设餐馆摊点、提供景区服务等方式获得收入，但是受惠群体有限，而且有些服务收益也较低。所以，经常出现旅游业如火如荼地开展而当地居民依然贫困的强烈反差，这导致当地居民抵制旅游开发，破坏地质资源与生态环境，严重制约了甘肃省旅游业的可持续发展。

三、深化社区居民参与的主要措施

当地居民是甘肃省旅游业可持续发展的主要力量。政府和企业必须抛弃对当地居民的成见和轻视，注重发挥居民的主观能动性，推动当地居民的多元参与，才能实现甘肃省旅游业的可持续发展。

第一，加强教育培训，提高当地居民的参与意识和能力。首先，加强当地居民旅游文化教育。很多旅游区居民不清楚当地旅游资源的真正价值和内涵，只是把旅游区视为挣钱的工具，无法树立其自豪感、归属感和责任感。只有让居民充分了解旅游资源的价值和内涵，他们才可能积极主动地将旅游资源加以合理利用与保护，才能引起社区的广泛参与。旅游发展带来当地居民生活水平的极大改善，会让当地居民沉浸在旅游功利性发展中而忽视经济利益背后的环境成本和社会成本。只有通过教育培训，让他们全面认识到旅游发展带来的积极影响和消极后果，才能使他们主动承担起保护生态环境、文化传统的重任。其次，加强服务技能培训。许多当地居民旅游服务意识、商品意识开始觉醒，但是自行琢磨的结果很可能发生认识的偏差，需要有针对性地根据社区居民的年龄、教育水平等，进行外语、经营方式、饭店服务、商品开发等分层分类培训，提升居民的素质，使他们能更深入地参与旅游决策管理。在一些民俗文化旅游项目中，还需要注重传统文化的代际传承。例如在庆阳香包文化旅游发展中，掌握香包工艺的长者要把香包工艺传授给青少年，防止传统文化的断代遗失，达到抢救文化和实现旅游业可持续发展的双重目的。

第二，增强当地居民的话语权、决策权。以社区参与方式推进旅游业管理创新，参与的重点应该是保障当地居民的话语权、决策权，接受、尊重、欣赏当地居民在旅游发展中发挥的作用，以此形成政府、企业和当地居民之间平等互动的合作关系。政府和企业在旅游项目的规划、执行、管理、监测等阶段应尽量邀请当地居民共同参与，搭建居民表达意见和诉求的渠道，广泛听取当地居民的意见和建议。在制定旅游资源开发规划、政策时，要听取当地居民的意见，兼顾当地居民的利益，并赋予社区居民旅游景区经营权转让的决策权。在旅游项目建设过程中，政府和企业要及时向居民透露建设情况，让居民了解建设进度，积极创造居民参与建设的条件。旅游项目的管理计划也要和当地居民一起制定，防止居民仅成为计划的执行者。实施管理计划时，积极吸纳当地居民参与旅游管理决策，享有表决权，并赋予社区居民对旅游企业经营管理行为的评价权，彰显其主体地位，使他们真正成为旅游开发的主要力量。为提高社区居民利益诉求的合理性和代表性，并提高居民的谈判能力，可以采取设立居民旅游协会、居民旅游协调小组等内部组织、选举社区精英或者利用传统权威社区组织等方式，形成民主代表，增强居民话语的分量，引起政府、企业的重视。

第三，构建合理的利益分配机制，保障当地居民的经济收益。当地居民是旅游业发展的关怀对象之一，旅游和保护活动应该使东道主社区受益。[6]甘肃省旅游发展要制定合理的利益分配机制，保障当地居民获得适当的旅游收益。在坚持居民自愿的基础上，根据旅游资源的不同类型，实施不同的利益分配机制。在民俗文化旅游项目中，可将当地居民的民俗文化旅游资源的财产权作价入股，建立股份公司，一方面居民可凭借财产权享有公司股权，按股分红，另一方面也可继续参与公司运营，把握公司发展方向，维护当地居民的长期利益。在自然旅游资源项目中，当地居民可将其土地使用权出租给旅游投资企业，由双方商定出租期限、租金及租金支付方式，当地居民直接获得租金收入。居民也可将土地使用权作价入股，按股分红，并参与旅游开发公司运营。在综合旅游项目中，可以混合多种利益分配机制，例如股权+出租、股份+合作等方式。无论采取何种利益分配方式，都要保障当地居民适当的利益配比，防止大部分收益流入少数人手中，导致利益失衡。

甘肃省各级政府及旅游投资企业要完善社区居民的参与机制，加强对当地居民的教育培训，提高他们的参与意识和能力，保障社区居民的话语权、决策权及合法利益，增强社区居民的归属感和责任感，实现旅游业和当地居民共同发展。