社会治理视域下的基层警务工作职能研究

赵时雨

华东政法大学社会发展学院，上海 200042

良好的社会秩序是社会和谐稳定，国家长治久安、人民安居乐业的基础，这离不开完善的社会治理格局。社会治理在我国是指：“在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。”①受到党和政府的长期关注。在党的十九大报告中，党中央提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的目标，明确指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”同时，报告还就社会治安防控、社区治理体系建设指明了方向与方法：“加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，保护人民人身权、财产权、人格权。加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”②强调了基层社会治理的地位、方法、重心，是从事基层社会治理工作的指南。

一、基层警务工作在社会治理中的地位

基层警务工作在社会治理体系中有着极为重要的作用，是社会治理的核心力量。

(一)基层警务工作在社会治理组织体系中扮演着重要角色。基层警务组织作为政府宏观管理的组成部分，其在维护当地社会稳定、提高社会治理水平和促进社区发展方面都发挥着重要作用。同时，基层警务工作通过管理组织体系中各个社会单位，进而在维护社会治理组织体系中的微观层面发挥着更为重要的作用。

(二)基层警务工作在保障社会治理制度体系中发挥着很重要的作用。社会治理的基本制度体系是由国家治理的基本法律制度所构成的，法律制度需要一个强有力的维护者对于现有制度进行维护。公安机关的存在增加了社会组织和个人违反制度的风险，增加其违反制度的顾虑。而制度体系具有典型的层级特点，作为公安机关履行具体职能的基层警务工作在维持社会治理制度中发挥了重要的保障和维持作用。

(三)基层警务工作体现在社会治理运行体系中的各个方面。首先，基层警务工作的维护法律法规职能，在依法治理中发挥着极为重要的作用。其次，基层警务工作除了维护社会治安职能之外，还在专业运行体系中的安全治理体系中发挥着极为重要的作用。再次，基层警务工作在特殊化运行体系中，在城市网格化管理体系中扮演着一个管理者的角色。因此，在社会治理的运行体系中，基层警务工作承担着关键性的角色。

(四)基层警务工作在社会治理的评价体系中也扮演了关键角色。第一，基层警务工作者可以作为评价主体对于社会治理水平进行客观评价，其工作满意度直接反映了群众对于政府社会治理水平的认识。第二，基层警务工作者确保了评价体系的正常和良性的运行。第三，基层警务工作者作为群众与政府的联系纽带，将群众的评价反馈给政府。在评价体系中，基层警务工作者不仅可以作为评价主体进行评价，同时可以传递其他人的评价情况。③

(五)基层警务工作作为政府和其他社会组织、个人的粘合剂，通过基层警务工作者在其中的协调和帮助，使得政府与其他社会组织以及个人可以更好的合作。因此基层警务工作在社会治理的保障体系中扮演了组织和维持运行的重要角色，起着十分关键的作用。

二、基层警务工作在社会治理中的主要职能

(一)基层警务工作的职能泛化及消极影响

在我国，警察的社会形象是正面的，无愧于“人民警察”的称号，对我国社会的稳定、发展起到了非常重要的作用，受到了各界群众的信赖。但在实际的工作中，基层警务工作被赋予了过多的职能，造成了职能的泛化，并产生了一些消极后果，主要表现在：

1.警察原本的职能是维持治安，维护公共安全(公安局的本名应该是公共安全局)，但在实际工作中赋予了警察过多的社会职能，既分散了本就不多的警力，弱化了原本的职能。

2.警察职能的服务化严重影响到警察职务的履行，袭警事件屡见不鲜；警察在处置重大事件时常常缺乏威信，要么处置不力，要么处置失当，而社会上对警察处理事件的“变态”追踪无不反映出警察职能的弱化。

3.警察出警时往往因为各种规定导致畏首畏尾，让警察很难处置带有恐怖主义性质的突发事件。

有鉴于此，有必要对基层警务工作的职能进行深入研究，重构新形势下的警民关系，充分发挥在社会治理中的应有作用。

(二)基层警务工作的主要职能

1.基层警务工作的行政管理职能

基层警务工作的行政管理职能主要是采用行政手段，保障和维护社会秩序以及社会安全。基层警务工作其职能包括解决当地各种各样的问题，尤其是打击和预防违法犯罪同时维护当地治安。当地治安是否混乱，社会是否安定可以直接反映出基层警务工作的水平。基层警务工作的管理权和处罚权都联系到人民群众等社会各种组成部分的合法权益，也是反映基层警务工作水平的重要指标。其主要包括两个方面：

治安防范职能。治安防范职能作为基层警务工作的核心职能的一环。由于主要从事基层警务工作，可以有效了解其辖区的基本情况，同时可以了解当地人员构成，这样就可以采取各种有针对性的防范措施。治安防范职能中对于当地人口的管理，是基层民警的主要工作职责。随着城乡人口流动性的增强，要求基层警务工作者要掌握辖区内的人口成分，对于维持当地治安环境和预防治安事件有着重要意义。

治安处置职能。处置职能是指基层警务者依法行使行政执法职权，对社会治安问题及时反应，依法处理，以消除和控制不良社会影响的职能。④社会治安秩序的好坏对社会的正常运转有着重要的影响。一旦发生治安问题，社会运转的正常秩序就会被打破，这样就会影响到社会各阶层人民的生活生产秩序。因此基层警务机关依法履行法律授予的职权，努力并及时解决社会治安问题，控制不良影响传播并减少不良影响。当前治安管理在取消基层警务工作者大量行政工作之后，要求基层警务工作者从单单的事前监管发展到过程监督、结果检查上来，基层警务机关的处置职能因此更须强化。这部分职能主要表现为：查处治安案件和治安事故；处置群体性事件和突发事件；对例如杀人、抢劫等恶性犯罪事件的处理；参与处置骚乱、暴乱等等。⑤

在社会治理体系中，无论是运行体系还是保障体系，都需要基层警务工作的帮助。因此，基层警务工作的行政管理职能是对社会治理水平的有效保障，同时也是进行社会治理的重要基础。

2.基层警务工作的公共服务职能

基层警务机关作为政府的职能部门，其工作就是维护好大人民群众的根本利益，因此，公共服务职能也基层警务机关的重要职能之一。基层警务组织作为公安机关的最基层组织，其承担的公共服务职能更为具体直观。

首先，基层警务工作的公共服务职能能有效处理社会治理中社会组织或者群众无法处理的问题。例如，大型活动中的秩序维持，基层警务工作者利用其他社会组织或者个人没有的社会公信力进行秩序维持，而其他社会组织或者个人在面临这些问题时却很难处理。因此基层警务工作的公共服务职能对于社会治理中主体职能的一种补充。

其次，在社会治理理念下，政府、社会组织以及个人联系为更加的紧密，而基层警务工作者通过行使其公共服务职能时，会与社会组织和个人产生经常而且是面对面的接触。基层警务工作者则是群众接触最多的政府工作人员，其在接触过程不仅可以获得群众以及社会组织对于社会治理的看法，同时也是政府宣传自身政策的重要媒介。因此一条政府——基层警务组织——社会群众之间的信息传输纽带就建立起来了。基层警务工作的公共服务职能不仅能够补充社会治理中其他主体的职能，还能够成为其他社会治理主体的联系纽带。

3.基层警务工作的组织管理职能

组织管理职能则主要指基层警务工作者对社会组织和公民的组织管理职能，主要包括对社会组织的管理、对公民生活秩序的管理、指导和服务。其具体体现在对一定社会制度下对社会多元主体的稳定和保证。这一职能不仅包括了对社会组织或个人破坏社会治理成就的处理，也包括对于社会组织和个人的服务、指导、组织及管理。⑥当然，由于政府需要平衡不同社会组织和群众之间的利益冲突，同时也需要平衡广大社会成员间的共同利益。⑦

基层警务工作的组织管理职能在社会治理中也发挥了十分关键的作用。一方面，并不是所有社会组织都会为社会发展提供帮助，部分社会组织的目标与社会治理或个人的目标相差甚远，甚至有些社会组织或个人会以破坏社会稳定为目标，这时基层警务工作要引导、控制或者阻止这些社会组织或者个人对于社会治理的不良影响。基层警务工作可以有效控制和阻止在社会治理过程中某些社会组织或者个人对于社会治理的不良影响。另一方面，基层警务工作可以有效引导社会组织或者个人参加到社会治理内。

三、基层警务工作的职能优化

在明确了基层警务工作的以上职能的基础上，就有必要深入分析其职能优化的方法、途径，以充分发挥基层警务工作者的积极性，更好地为社会治理做工作，为“形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”⑧的目标做贡献。

(一)明确基层警务工作的职能

1.法律法规上明确职能定位

随着社会的发展和转型，不断有新的治安问题出现，由于没有其他新的部门，只能由基层警务机关形使新的职能。这些职能急需新的相关部门来补充，并替代基层警务机关的职能。基层警务工作也要求减轻其工作任务。基层警务机关应该减少会议等行政工作，减少不必要警力使用。“公安机关应该科学用警，各警种在部署战役、行动、教育整顿等活动和下达各种指标时，应归口到综合部门统筹考虑，报所在公安机关党委决定。应对警卫任务标准进行修订，严格规范警卫任务，对超标警卫的应追究责任。”⑨目前，虽然相关法律对于基层警务工作的社会治安职能有了详细的描述，但是对基层警务机关的服务职能的介绍却比较少，所以国家政府应该抓紧制定相关规定，对基层警务工作中的服务职能进行规定，并且让基层警务工作者了解其所能执行的基本职能。协调各项与社会息息相关的行业部门，建立联动合作体系，根据职责进行合作。同时，应规范政府机关警力运用程序，制定有关政府对警力使用程序的法律法规，对警力的使用范围、标准、审批权限、具体程序、纪律规定、警务保障、相关责任等提出要求。

2.从技术上明确职能定位

首先，建立科学的绩效考评及激励机制。岗位目标绩效考评是现代科学管理的重要方法。在调查中，调查员经常看到街道、村部等很多地方张贴基层警务工作者工作指南、工作纪律、警务公开栏等，但是，不论是居民还是调研员都认为流于形式。因此，要提升民警的综合素质，就必须将岗位目标绩效考评机制引入基层警务工作者队伍管理工作中，科学分析各岗位目标及责任，建立完善的、可操作的绩效考评制度。这样可以在一定程度上解决基层警务工作者工作效率不高的问题。将调查结果作为重要参考依据，制定考核标准，确定各项考核指标，将“治安改善”、“安全感”、“见警率”及“满意度”等重要指标与各分局、派出所的奖惩挂钩，激发各分局及派出所的工作热情，树立强烈的忧患意识、责任意识和争优意识，调动干警努力工作、提升自我的积极性和主动性。

其次，建立监督机制。对于关键环节制定严格的防范规章，基层警务工作者机关内部的相关机构要依据制度进行有效的监督和检查，尽可能将问题发现和纠正在萌芽状态，同时，广开门路，拓宽监督制约渠道，接受来自政府、人大、政协、新闻机构及人民群众的广泛监督。有效的监督机制可以有效地预防基层警务工作者在工作过程中出现的态度生硬的问题。这也让人民群众在面对不公平的待遇时，可以找到一条有效路径来维护自身权益。同时也让基层警务工作者在工作过程中警钟长鸣。

再次，建立保障机制。努力改进基层基层警务工作者人员的条件，尤其要解决农村辖区大、人口多、警力不足，装备落后、办案经费紧张等问题。建立保障机制可以在一定程度解决基层警务工作者工作中出现的差别对待的问题。正所谓“高薪养廉”提高基层基层警务工作者的福利待遇可以提高其在面对诱惑时的抵抗力，同时和监督机制一起时可以有效提高其违规工作的风险，以此防止基层警务工作者不作为和乱作为的问题。

最后，建立严格的筛选和培养机制。通过严格的培养和筛选，可以提高人民基层警务工作者打击犯罪和维护群众生命财产安全。当群众了解到公安机关的基层警务工作者队伍能力极为有效的保护群众生命财产安全的时候，人民群众的安全感就会获得提升，同时基层警务工作者满意度也会获得提升。

(二)对基层警务工作的职能控制

为转变职能做思想上的准备据有关部门统计，我国基层警务工作者用于犯罪侦查破案的精力大概占了总精力的百分之十五，约百分之八十五的精力用在了给公民提供各种类型的服务上。⑩说明了基层警务工作中服务性工作占了很大部分，但并不能说明基层警务工作的服务职能得到了很好的履行。在基层警务工作的过程中，民众依旧对于基层民警的效率不高，态度不好等问题诟病已久。因此要提高基层警务工作的成效，要加强对于基层警务工的职能控制。

1.加强对于基层警务工作者的岗位培训

必须要让基层民警了解并分清他们的服务职能，什么应该做，什么不应该做。基层警务工作者服务也不能事事都管，不属于基层警务工作者管辖范围不应该越权，这样会导致群众对于基层警务工作者工作的不满。加强对于基层警务工作者的岗位培训要求在培训过程中让基层警务工作者了解到目前的法律政策、自己的职能范围和与群众沟通交流的技巧等。这可以让基层警务工作者在履行自身职责时更有底气和依据，并且在与群众交流过程中更容易得到群众的肯定。

2.推进基层警务工作的制度创新

加强对于基层警务工作的职能控制不仅要基层警务工作者了解职能范围，同时也要提供相关的制度保障。基层警务机关作为政府机关，各项职能都应当根据有关法律法规进行运行。不仅要从法律和技术上明确相关职能的范围，更要保障基层警务工作者在履行相关职能的过程得到法律的认可和保护。这要求基层警务工作的相关制度要随着社会的发展而不断改变，使得基层警务工作者可以更好履行自己的相关职能，并且可以避免脱离群众。因此，只有完善相关的法律法规和政策，才能保证基层警务工作者职能的顺利进行。

3.加强基层警务工作的分工

要区分好警察职能的分工，不能让警察工作处于混乱状态。基层警务人员要有针对性的处理事务，不能所有事情都进行处理，更不要去处理群众的所有要求，这是对警力的严重浪费。职能分工上，社区服务工作的和提供其他琐碎服务的事务可以交给社会组织和个人处理，通过共同治理体系和明确的职能规定建立起一套行之有效的社会治理体系，而刑警、交警等专业警察则更多的执行自身专业相关的职能：例如进行侦查破案、维护治安和保障秩序等。

实现社会治理的有效、有序进行，基层警务工作有着不可替代的作用，充分、合法履行职能是其发挥作用的前提。在现有法律、法规基础上，推动社会治理重心向基层下移，对基层警务工作进行职能优化，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序。

[ 注 释 ]

①王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014(3)：15.

②http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm[EB/OL].

③杨述明.现代社会治理体系的五种基本构成[J].江汉论坛，2015(2)：63.

④张梦茜.我国县级政府社会治安管理职能研究——角色定位与评价指标[D].兰州大学硕士毕业论文，2009：13-14.

⑤许婷.关于对暴力性犯罪适用假释的几点思考[J].政法学刊，2002(4)：94-96.

⑥韩丽皓.我国警察公共服务职能研究[D].西南政法大学硕士毕业论文，2013：12-19.

⑦穆军全.行政制度公共性探究[D].黑龙江大学硕士毕业论文，2010：45-47.

⑧HTTP: //cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利(十九大报告)[EB/OL].2018-6-9.

⑨杨赟.基层派出所职能定位研究——以新闸派出所为例[D].苏州大学硕士毕业论文，2012：27-44.

⑩陈宁祥.新时代背景下警察职能转变[J].法制与社会，2013(4)：153.