行政允诺的性质界定

步灵劼 张彩芬

宁波大学法学院，浙江 宁波 315211

在过去计划经济时代，政府的行政行为是以干预、强制、处罚为主，体现的是一种管制型政府特征，而随着我国社会经济发展，国民生产力水平的提高，对于政府的要求也越来越高，越来越多元化，除了行使传统的强制性行政行为，也需要拓展新型的给付职能，以此强化服务型政府的功能，满足人民群众的期待。而行政允诺以及行政奖励这类非强制性的新型行政行为就是其中的代表，而由此产生的理论上、实务中的冲突也急需得到进一步的明晰与解决。对此，最高人民法院在2004年出台了《关于规范行政案件案由的通知》，其中就新增了行政允诺和行政奖励，将其纳入了行政诉讼的受案范围。最高人民法院在2009年还发布了《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，其中明确要求各人民法院要依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件。但由于行政允诺还属于新型的行政诉讼案件，对于其内涵外延，区分行政允诺与行政奖励、行政允诺的审判规则和司法裁量权等问题还存在疑问，因此在司法实践中难免会造成混乱，容易产生同案不同判的情形。本文试图从行政允诺的内涵外延、其与行政奖励的区别以及审判规则进行论证，厘清其中的关系。

一、行政允诺的内涵

通过对行政允诺相关判决的研究，我们不难发现，涉及行政允诺的行政诉讼前提是存在一个抽象的规范性文件，通常是以招商引资奖励文件的形式出现，行政相对人履行了文件中的义务却无法得到或仅得到部分文件中承诺的奖励，故而成诉。若要切实理解行政允诺的内涵就必须明确此种招商引资的文件是行政允诺本身还是产生行政允诺的前置条件，由此文件才产生了行政允诺行为？对此，可以从行政允诺的可诉性进行分析，由于行政允诺属于行政诉讼案由，具有可诉性，而作为抽象行政行为的文件不具有可诉性，仅能作为具体行政行为诉讼中的附带审查，因此类似招商引资这样的文件属于行政允诺的依据而非行政允诺本身，其不与特定的相对人产生权利与义务关系，但却是行政允诺权利义务产生的依据，在法院判决中我们也可以看到，往往当事人不服的不是文件本身，而是政府不履行文件中规定的给予奖励行为。

由于行政允诺不像行政强制、行政处罚等有明确的规范依据，其内在的合法性容易遭到质疑。从行政允诺的非强制性行政行为属性以及给付行政行为的目的来看，行政允诺更多的是属于行政机关自我裁量范畴，其并非增加行政相对人的负担或给予行政相对人处罚，而是授意性的对行政机关课以义务，在发布文件以及具体实施过程中不违反行政法原则中的法律优位原则即可，即不违反法律法规的强制性规定就对行政机关以及行政相对人产生效力，双方的权利义务均受其制约。

招商引资类文件仅是一种抽象的行政行为，对此可以称之为抽象意义上的行政允诺，如果想要落实成为具体的可诉的行政行为则需要有特定的相对人对文件进行“响应”，达成了或者至少部分达成了招商引资文件中规定的义务，取得了向政府要求给付奖励的请求权，而政府因此也产生了依据其制定文件的规定对达成条件的具体行政相对人的给付奖励义务。

至于此种行政行为是属于行政允诺还是行政奖励则应当由后续双方的行为决定，在实践中存在政府与特定相对人达成承诺书，即行政机关作出承诺，如果行政相对人达成文件中列明的条件就给予一定的奖励，比如在黄银友、张希明诉湖北省大冶市人民政府、大冶市保安镇人民政府行政允诺案中，黄银友、张希明向大冶市保安镇人民政府表示其有引资的想法和能力，于是保安镇人民政府便出具“承诺书”一份，内容包括了双方的权利义务，若行政相对人进行招商引资活动，落户项目资金在一千万元以上的，验资到位后行政相对人可以按到位资金的千分之八向行政机关领取奖励。在有此种承诺书的情况下一般可以认定存在行政允诺的行政行为，相对人可以诉请按照承诺书中承诺的内容进行给付，而此种给付一般更为具体具有可操作性，便于法院裁量判决。在实务操作中，也存在既没有签订具体的“承诺书”也没有按照文件规定给予达成条件的行政相对人奖励的行政不作为行为，对此，往往作为行政奖励行为中过程性的行政允诺行为就转化为行政机关结果性的行政行为了，具有了可诉性，可以以行政允诺案由直接起诉。

二、行政允诺与其他行政行为之区别

虽然在案由上行政允诺与行政奖励是作为不同案由进行了区分，但在理论上两者的界线并不清晰，在涉及奖励的行政允诺案件中两者发生了案由竞合，到底应该由行政机关的允诺行为定案由还是由行政当事人无法得到奖励定案由？在实践中往往认定招商引资行为属于行政允诺而因举报获得奖励则属于行政奖励范畴。但这也存在一个问题：两者的内核都是对行政机关不兑现奖励的行政不作为行为不服提起诉讼，以此区分两种案由的理论基础何在？

在理论上行政允诺与行政奖励还是存在较大差别的，首先是从性质上来说，行政奖励是一种行政管理手段，而行政允诺属于行政给付的范畴；其次是行政奖励的前置规范更为严格，需要有明确的法律法规规定，而行政允诺则可以由行政机关自行发布相关文件规定；最后是两者的范围有所差别，行政允诺的范围更广，不仅包括奖励行为，还包括行政机关承诺行政相对人解决工作、进行定点采购、支付学费等。

具体而言，需要看行政机关对于行政相对人的请求是何种态度，以此才能形成具体可诉的权利义务关系。例如在招商引资的行政允诺案件中，不论行政机关与行政相对人是否签订了“承诺书”，只要最终行政机关没有按照其所颁布的文件给予达成条件的行政相对人奖励，则行政相对人可就其不履行行政允诺的行为起诉；若行政机关给予了行政相对人奖励，行政相对人对奖励不满，可就行政奖励行为这一结果性行政行为起诉。

此种划分方法不仅有利于保护那些没有正式“承诺书”的招商引资中介人的利益，也使得案由的划分更具有理论依据和实践操作可能性。

三、行政允诺判决的司法裁量

对于此类案件的司法判决，不同法院亦有不同判法，有只作出程序性裁判的法律文书，仅确认行政允诺不作为违法，并不介入干涉行政机关如何具体兑现对行政相对人的行政允诺，尊重行政机关的自由裁量权，例如在“四川元聪现代农业投资有限公司诉双流县人民政府行政允诺行政判决书”中法院认为的部分提到“被告制定的上述规范性文件对土地流转补助、有机生产补助、示范点奖励均进行了规定。被告应当根据原告对上述三项要求兑现奖励补助的申请，履行审查、验收并作出是否兑现、兑现多少的决定。因原告请求的具体金额尚需被告的调查、裁量，属于行政权行使的范畴，本案不作处理。”同样，也有法院不仅作出了程序性裁判还根据行政机关发布的奖励文件对实体一并进行了裁量，比如在“黄银友、张希明与大冶市人民政府、大冶市保安镇人民政府行政奖励一审行政判决书”中法院认为的部分提到“本案所有的证据证实了原告是本案唯一的中介人，其中介作用也是唯一的，故被告应按照其承诺给付原告奖励款200万元(2.5亿×8‰)”。

此类案件的不同判决，体现了司法裁量对于行政机关行政行为的干涉程度，从行政相对人诉请的目的来看，行政相对人更愿意由法院作出判决，以此做到案结事了，具体到上述提到的“黄银友、张希明与大冶市人民政府、大冶市保安镇人民政府行政奖励案”，行政相对人已多次因同样原因诉至法院，法院先是确认存在行政允诺法律关系，判令行政机关应根据其颁布的奖励文件给予奖励，后行政相对人对行政机关通过减损计算基数等方式作出的奖励决定不满，两次诉至法院，法院也两次撤销了行政机关的奖励决定，因此才有了上述判决中明确的奖励金额。由此可见，一味的让政府来解决招商引资中最关键的奖励多少问题，会使得争议问题无法得到完善的解决，甚至会引起再次诉讼，浪费了宝贵的诉讼资源。

对此，我支持我国台湾地区行政诉讼法的规定：当法院认为行政机关的行政裁量权已缩减至无时，可以依据事实情况作出实体性判决。具体而言，在奖励的计算基数、计算标准固定，且行政相对人之作用亦已明确的情况下，可以直接依据相关文件进行实体性的判决，由此可最大限度的防止行政机关再次不作为或者打折扣作为，最大程度地实现行政诉讼的目的。

四、结语

行政允诺的表现形式多种多样，通常以招商引资为主，因此案件的标的额往往较大，如果不能对此类案件的内涵外延以及相关的裁判规则予以界定明晰，势必会导致行政相对人的利益难以得到保障，社会矛盾也会由此产生，不仅对政府的公信力产生不良的影响，还会使得后续的招商引资陷入僵局，不利于当地经济的发展，因此在处理行政允诺案件时，应当对行政行为的过程进行调查，对于已经发放过奖励，而行政相对人不服起诉的，则行政允诺属于其中过程性的行政行为，最后实体性的行政行为是行政机关的奖励行为，应当按照行政奖励的案由进行审理。而对于无实体性结果，仅是行政机关不兑现其所作出允诺的行为，则行政机关过程性的行政行为已然转化为实体性的行政行为，对行政相对人的权益有了实质的损害，因此应当按照行政允诺的案由进行审理。至于法院的裁量权则应视文件本身内容以及案件事实情况而定，如能明确奖励的数额则应在判决中写明，以防行政机关再次损害相对人利益。